Контроль за доступом: як експерти пропонують покращити законодавство

21 Липня 2020 07:00

1 32

Про зміни, які необхідно запровадити у сфері доступу до публічної інформації та захисту персональних даних, дискутували експерти під час круглого столу  «Законотворчість у сфері доступу до публічної інформації: сучасний стан та перспективи». Обговорили наявні проблеми та новації, пропоновані низкою зареєстрованих законопроектів, особливу увагу приділивши законопроекту № 2381.

 

Народні обранці: підтримуємо, дискутуємо, виносимо в зал

У вітальних промовах присутні на заході народні обранці – авторка законопроекту  №2381 Ольга Василевська-Смаглюк, голова комітету з питань гуманітарної та інформаційної політики Микита Потураєв, членкиня комітету з питань свободи слова і голова підкомітету з питань права громадян на інформацію Тетяна Циба, а також народна депутатка Євгенія Кравчук, висловили готовність і до конструктивного обговорення, і до переходу від обговорення до кроків задля зміни законопроектів і винесення їх в парламент для голосування.

«Питання доступу до інформації для мене, як колишньої журналістки, є сакральним. Я хочу, аби закон був таким, щоб, з одного боку, ним не зловживали, з другого – не знаходили «щілинок» для відписок», –  сказала Ольга Василевська-Смаглюк, наголосивши, що пропонує взяти за основу для змін у доступі саме її законопроект.

А Микита Потураєв зауважив,  що закон уже час виводити на «вершину парламентського обговорення у зал» і запропонував створити робочу експертну групу при Комітеті Верховної Ради.

«Як тільки експертна спільнота матиме готову до обговорення редакцію тексту – комітет готовий підлаштуватись по часу та організувати його якісне обговорення. Сучасні інструменти дозволяють зробити це швидко і навіть за умов карантину, наприклад, через Zoom», – додав Микита Потураєв.

Євгенія Кравчук і Тетяна Циба наголосили на слабких місцях чинного законодавства в сфері доступу.

«Прогалин є багато. Наприклад, точно треба вирішити, які наслідки чекають на тих, хто не дає відповіді запитувачам, ігнорує терміни надання відповіді. До речі, ми навіть проголосували за те, аби збільшити штрафи за порушення термінів. Але є «тролі-запитувачі», які зловживають цим правом і нам треба думати й про те, як ми можемо переосмислити цей процес», – наголосила Євгенія Кравчук.

 

Де збоїть: які прогалини чинного законодавства

«Для України доступ до інформації є особливо важливим, оскільки дозволяє слідкувати за витрачанням бюджетних коштів, управлінням державним та комунальним майном, є передумовою для запобігання корупції та інструментом, який активно використовується активістами та журналістами. Але проблеми у доступі, які були виявлені внаслідок дослідження українського законодавства в сфері доступу до інформації екс-інформаційним комісаром Словенії, експерткою Наташею Бірч-Мусар у 2016 році, й досі залишаються актуальними. Головними є три проблеми: відсутність чітко визначеного органу, відповідального за  розгляд звернень щодо порушення права на доступ, недостатній рівень формальної незалежності Уповноваженого з прав людини, який нині є головним наглядовим органом за дотриманням права на доступ, і те, що цей орган не має повноважень виносити обов’язкові до виконання рішення», – каже Галина Смірнова, керівниця проєкту «Європейський Союз та Рада Європи працюють разом для підтримки свободи медіа в Україні».

Саме цих питань, на думку медіаюристки Тетяни Олексіюк, і мають стосуватися головні зміни щодо доступу, а саме посилення адміністративної відповідальності на порушення в сфері доступу і поліпшення процедури притягнення  до відповідальності, зокрема збільшення терміну позовної давності.

Тетяна Олексіюк наголосила на тому, що законотворчий процес у сфері доступу потребує системного і зваженого підходу, адже розробка і презентація деяких законопроектів відбувалась без участі експертів і широкої експертної дискусії і тому викликала значну негативну реакцію після того, як документи оприлюднили.

Громадські організації та активісти закликають народних депутатів не ухвалювати законопроекти, які суперечать міжнародним стандартам доступу до інформації та звужують  інформаційні права громадян, зокрема відкликати проект закону №3660 та доопрацювати проект закону №2228 із залученням експертів.

 

Читайте також: У Запоріжжі вимагають відкликати законопроєкт 2228 про зміни до закону про доступ

 

Положення цих проектів законів справляють негативний вплив на право громадян України на доступ до інформації та участь у демократичному та прозорому процесі прийняття рішень. Проект закону №3660 говорить про запровадження відповідальності для запитувачів за зловживання правом на доступ до інформації. Натомість законопроект 2228 пропонує зменшити строк оприлюднення проектів нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування. У законопроєкті пропонується скоротити цей термін з 20 робочих до 10 календарних днів.

 

Читайте також: Відкликати законопроект «про п’ять запитів» – заява

 

Однак, на думку експертки, особлива увага має бути приділена органу контролю.

 «Половина проблем з доступом до публічної інформації вирішаться через наявність дієвого органу контролю і належну імплементацію законодавства,» – переконана експертка.

Юристка ГО «Платформа прав людини», голова Комітету НААУ з медіа та рекламного права Людмила Опришко в аналізі потенційних змін до КУпАП зауважила, що ці зміни назріли дуже давно, оскільки аналіз судових справа показав: більшість справ, відкритих за ст. 212, закривались лише через завершення строків притягнення до відповідальності. Тобто в цьому аспекті закон працює погано.  

«Збільшення терміну притягнення до відповідальності за порушення права на доступ – хороший  стандарт, що застосовується у практиці щодо антикорупційних діянь. І він допоможе зробити механізм відповідальності за правопорушення в доступі ефективнішим і відповідальнішим. Наразі притягнення до адмінвідповідальності можливе не пізніше, ніж за 3 місяці з дня виявлення чи вчинення правопорушення. Зміни полягають у тому, щоб це було не більше, ніж 3 місяці з дня виявлення і не пізніше двох років з моменту скоєння», – каже Людмила Опришко.

 

Читайте також: 2381: Як зробити відповідальність за порушення доступу невідворотною?

 

Пропонується вдосконалити процедурні питання щодо складання адміністративного протоколу: зокрема розширивши коло осіб, які можуть його складати.   А також спростити питання щодо «доставки» протоколів – згідно з текстом законопроекту, його пропонують надсилати поштою, а не лише вручати особисто «під підпис».

Важливими є і зміни щодо збільшення відповідальності за порушення – штрафи зростуть зі 100 – 200 неоподаткованих мінімумів до 200 – 300, а приписи Уповноваженого з прав людини щодо доступу стануть обов’язковими до виконання.

 

Контроль за доступом: Омбудсман чи інформаційний комісар?

Особливу увагу експерти приділили темі створення нового органу – «Інформаційного комісара», якому мали б делегуватися питання контролю за доступом до публічної інформації.

Дискусія провадилася у кількох напрямках:

-        - посилити Омбудсмана чи створити новий орган – «Інформаційного комісара»;

-        - у повноваження ІК має входити лише доступ до інформації чи й захист персональних даних;

-       -  чи потребує це змін до Конституції;

-        - де знайти ресурси на його діяльність.

Девід Голдберг, консультант Ради Європи зі Сполученого Королівства, зацитував основні міжнародні документи, що стосуються теми контролю за доступом до публічної інформації, аби окреслити, яким там бачать орган контролю.

За статтею 8 Тромської конвенції, яку ратифікувала Україна, в аспекті процедур перегляду і контролю немає єдиного бачення, якими мають бути інституції, що будуть опікуватись цим питанням.

 

Читайте також: Рада ратифікувала Конвенцію про доступ до офіційних документів

 

«Якщо комусь відмовили у доступі і він хоче переглянути підстави цього рішення, то може звертатись до суду, іншого безстороннього органу, заснованого у законний спосіб, або ж звернутись до процедури внутрішнього перегляду, чи діяти в рамках процедур, які проводить омбудсман чи орган медіації. Тромська конвенція не вказує «лазерним променем» на необхідність створення посади «інформаційного комісара». Є єдина вимога – цей орган має бути швидким і недорогим», – каже Девід Голдберг.

Відповідно ж до «золотого стандарту» роботи інформаційного комісара – вимог Йоганнесбурзької Хартії, якою керується Міжнародна конференція інформаційних комісарів, цей орган має бути спеціалізованим, безстороннім, незалежним і з належним фінансуванням.

Віта Володовська, юристка ГО «Лабораторія цифрової безпеки», акцентує на тому, що дискусія щодо запровадження посади «інформаційного комісара» триває давно, однак базовий законопроект в сфері змін до  доступу до публічної інформації, №2381, пропонує посилити Омбудсмана, а не створити новий орган.

 

Читайте також: Дилема 2381: посилити Омбудсмана чи запровадити Інформаційного комісара?

 

«Законопроект №2381 фактично пропонує запровадити модель сильного Омбудсмана в частині доступу до публічної інформації, що має потенціал підвищити ефективність захисту права громадян на інформацію. Пропонований обсяг повноважень в цілому відповідає рекомендаціям міжнародних експертів щодо функцій та значимості рішень інституції у сфері доступу до інформації. Крім цього, «посилений» Омбудсман гарантуватиме швидку та недорогу процедуру перегляду, у випадку, якщо запитувачу було відмовлено у доступі до інформації, як це передбачено у нещодавно ратифікованій Україною Конвенції про доступ до офіційних документів. У змінах – суттєве збільшення повноважень цього органу та вдосконалення адміністративної процедури притягнення до відповідальності. Серед ключових новацій – можливість Омбудсмана безпосередньо виносити обов’язкові приписи щодо усунення порушень, що матимуть силу виконавчих листів», – розповідає Віта Володовська.

Однак посилення Омбудсмана в цьому аспекті може викликати певні законодавчі дилеми.

«Законопроект №2381 втілює перехідну модель, яку розробляли 5 років тому. Варто врахувати в ньому зміни в нашому середовищі. До прикладу, нещодавно Конституційний Суд ухвалював рішення щодо Уповноваженого ВРУ, який здійснює парламентський контроль. А посилення Омбудсмана тягне за собою право приписів і санкціонування за порушення. А це вже інший вид контролю – державний. Це те, з чим стикнемось, якщо розширимо повноваження омбудсмена», – каже Віта Володовська.

Тетяна Олексіюк погоджується з колегою. За її словами, дуже важливо не змішувати контроль і реалізацію державної політики у сфері доступу до публічної інформації.

Ірина Кушнір, співзасновниця ГО «Інститут з прав людини», відзначила, що необхідно пам’ятати, що в принципі такий характер повноважень не притаманний Уповноваженому з прав людини.

«Вони є необхідними тільки на перехідний період – до створення окремої незалежної інституції, яка б здійснювала державний контроль за дотриманням права на доступ до публічної інформації та права на захист персональних даних», – вважає Кушнір.

«Тут має бути концепція і тривала дискусія. Наприклад, законопроект 2381 пропонує забрати державний і громадський контроль, і залишити лише парламентський і щоб це робив Уповноважений з прав людини. Сумнівна позиція. Вважаємо, що і громадськість має бути до того дотична, бо це додатковий ресурс, і державний орган, який би впроваджував тут політику і мав функції слідства і притягнення до адміністративної чи іншої відповідальності (тобто каральну). Омбудсмен каральної і слідчої функції не має і діяти може лише опосередковано, із залученням суду»,  - пояснює ситуацію Віктор Барвіцький, представник Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини з дотримання права на інформацію та представництва в Конституційному Суді України.

 

Читайте також: Віктор Барвіцький: Концепція інформаційного комісара слушна, але потребує доопрацювання

 

Водночас Віктор Барвіцький говорить і про брак ресурсів для виконання як наявних, так і потенційно розширених повноважень.

«Ми не проти створення нового органу контролю за дотриманням прав суто в аспекті доступу, адже розуміємо, що це зніме навантаження з нашого офісу. Бо ж має бути баланс між наданими функціями і ресурсними можливостями», – каже Віктор Барвіцький.

Ірина Кушнір пропонує залучати громадськість як вирішення проблеми браку «вільних рук».

«Ресурсу немає, його не буде і не треба мріяти, що буде розширення штату. Залучення громадськості, надання їм повноважень не є новим. Волонтерів треба обирати через певну процедуру, навчати. Це не ризик для прав людини, бо вони рішень не ухвалюють, а рішення все одно ухвалює суд. Якщо буде непрофесійність – завжди можна забрати довіреність.  Можливо, це справді буде вдалим креативним рішенням, адже ми знаємо «коло доступу», і в ньому достатньо професійних організацій, які могли б робити цю роботу і цінують свою репутацію, аби робити це якісно», – каже Ірина Кушнір.

 

Лише доступ чи і захист персональних даних?

 «В Йоганнесбурзькій Хартії вказують, що інформаційний комісар має бути спрямованим передусім на питання доступу до інформації. Я поділяю цю позицію  на противагу баченню, у якому цей орган поєднує аспекти доступу до інформації і захисту персональних даних», – каже Девід Голдберг.

Ірина Кушнір стверджує, що експертне середовище в Україні натомість схиляється до позиції, що таке поєднання сфер – доступу і захисту персональних даних є природним.

«Я не можу погодитись з думкою, щоб розділити повноваження Уповноваженого з доступу і захисту персональних даних. Доступ каже відкрити інформацію, а захист персональних даних – закрити, але є уповноважений, який ухвалює рішення. Існування двох окремих органів стає ризиком браку ресурсів та виникнення суперечок, які не матимуть платформи для ухвалення рішень. Якщо ж ці функції поєднати в єдиному органі – одноосібному чи колегіальному – це інша історія», – аргументує позицію Ірина Кушнір.

Медіаюристка Христина Буртник передусім акцентує на потребі врегулювати термінологію в законодавстві щодо персональних даних. За її словами, законопроект №2381 пропонує внести зміни до трьох законів – «Про доступ до публічної інформації», «Про інформацію» і «Про захист персональних даних». Адже, до прикладу, в усіх трьох вказаних актах різне визначення терміну «конфіденційна інформація», що дає змогу розпорядникам апелювати до того закону, який їм є зручним в кожному конкретному випадку.

 

Читайте також : 2381: Що пропонується змінити у доступі до персональних даних

 

«На практиці розпорядники найчастіше визначають Закон «Про захист персональних даних» спеціальним та відмовляють у наданні інформації на запити на тій підставі, що запит не оформлено відповідно до вимог цього закону, який у порівнянні із Законом «Про доступ до публічної інформації» передбачає додаткові реквізити, які запитувачу потрібно вказати у запиті. При цьому, розпорядники інформації не враховують, чи запитувались відкриті персональні дані, які повинні надаватись на запит будь-якої особи без обмежень. Це, в свою чергу, створює правову невизначеність та призводить до неправомірного втручання у право запитувача на отримання публічної інформації. Запропоновані зміни цього законопроекту усувають вказану колізію. В обох законах закріплюються положення про те, що доступ до інформації про особу (своїх персональних даних та/або третіх осіб), що знаходиться у володінні розпорядника публічної інформації, здійснюється відповідно до Закону «Про доступ до публічної інформації», – каже Христина Буртник.

 

За словами модератора експертного обговорення, виконавчого директора ГО «Платформа прав людини» Олександра Бурмагіна, обговорення показало, що експерти мають розбіжності у певних деталях, однак загалом цілком можливо брати за основу законопроект №2381, доопрацьовувати його, і, спільно з народними обранцями у робочій групі, фіналізувати редакцію та винести її на голосування у парламент.

Світлана Чернецька, «Доступ до правди»