Перший рік роботи Верховної Ради України IX скликання відзначився активізацією законопроектної роботи в тому числі у сфері доступу до публічної інформації. На розгляд парламенту було винесено ряд законопроектів, які стосуються як запровадження точкових змін до чинного Закону України «Про доступ до публічної інформації», так і більш системних проектів, спрямованих на реорганізацію системи контролю у сфері доступу до публічної інформації.
У цьому тексті будуть проаналізовані наступні проекти законів:
· Проект Закону про внесення змін до статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» щодо зменшення строку оприлюднення проектів нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування (надалі - проект закону 2228)
· Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України у сфері доступу до інформації щодо вдосконалення їх окремих положень (надалі – проект закону №2381)
· Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення порядку складення протоколів про адміністративне правопорушення за порушення права на інформацію (надалі – проект закону №3327)
Розглянемо детально законопроекти та окремі їх положення, згрупувавши їх за визначеними нижче категоріями.
Законопроекти та окремі положення,
які стосуються визначення строків на оприлюднення проектів актів
Проектом закону №2228 запропоновано внесення змін до частини 3 статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» з пропозицією замінити слова «за 20 робочих днів» словами «за 10 календарних днів», тобто метою законопроекту є скорочення передбаченого чинним Законом України «Про доступ до публічної інформації» строку на оприлюднення проектів нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблених відповідними розпорядниками, до 10 календарних днів до дати їх розгляду.
Переважна більшість експертів у сфері доступу до інформації висловилася проти такого скорочення, зазначивши, що у зв’язку із запропонованим зменшенням строку з 20 робочих днів до 10 календарних днів виникає ризик значного ускладнення участі громадськості у вирішенні деяких суспільно важливих питань.
В першу чергу, визначення строку в календарних днях може призвести до виникнення ситуацій, коли, у зв’язку із святковими днями фактична кількість робочих днів буде недостатньою для ефективного реагування громадськості на оприлюднені проекти. Разом з цим, через брак узгодженості законопроектної роботи окремі чинні закони вже зараз передбачають такі строки прийняття рішень колегіальними органами, які унеможливлюють оприлюднення проектів з дотриманням 20-денного строку. Проект закону №2228 було проголосовано Парламентом в першому читанні.
В той самий час проектом закону №2381 запропоновано внесення змін до частини 3 статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» з пропозицією викласти її в наступній редакції: «Проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття, крім виникнення передбачених законом надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки».
Останніми змінами до проекту закону №2228 запропоновано замінити обчислення строку у календарних днях на робочі. Імовірно, що закон буде проголосований у другому читанні саме в такій редакції.
Законопроекти та окремі положення, які стосуються вдосконалення процедури
притягнення до адміністративної відповідальності за порушення у сфері доступу до інформації
Відповідно до пояснювальної записки до проекту закону №2381, його підготовлено для посилення захисту права на доступ до публічної інформації, а також з метою удосконалення окремих законодавчих актів, що регулюють питання доступу до публічної інформації, усунення прогалин, суперечностей та нечіткості регулювання, враховуючи практику застосування Закону України «Про доступ до публічної інформації», у тому числі спрощення процедури притягнення до адміністративної відповідальності за порушення права на інформацію. Основні зміни, запропоновані проектом закону №2381, стосуються законів України «Про доступ до публічної інформації», «Про інформацію» та «Про захист персональних даних», Кодексу України про адміністративні правопорушення.
Окрім інших змін, проект закону №2381 пропонує викласти в новій редакції статтю 212-3 Кодексу України про адміністративні правопорушення, передбачивши збільшення розміру штрафу за порушення права на інформацію. Також проект закону передбачає внесення змін до статей 254, 255 та 256 Кодексу України про адміністративні правопорушення, передбачивши, що «Протокол про адміністративне правопорушення, вчинене посадовою або службовою особою державного органу, органу місцевого самоврядування, створених такими органами підприємств, установ та організацій, може бути надісланий поштою за місцем роботи такої особи».
В свою чергу, проект закону 3327 має на меті удосконалення норм чинного законодавства України щодо порядку складення протоколів про адміністративне правопорушення за статтею 212-3 – у частині, що стосується порушення права на інформацію відповідно до Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», та усунення прогалин законодавства, які давали можливість посадовим особам уникати відповідальності за ненадання інформації на адвокатські запити.
Проте, як ми можемо бачити зі змісту проекту закону 3327, його положення у випадку ухвалення вплинуть на процедуру притягнення до адміністративної відповідальності загалом, не тільки стосовно порушень у сфері доступу до інформації. Так, для прикладу, основною новелою проекту закону є внесення змін до статей 254, 255 та 256 Кодексу України про адміністративні правопорушення, з метою передбачення процедури складання протоколу без присутності особи, яка притягається до адміністративної відповідальності. В такому випадку законопроектом визначається обов’язок уповноваженої особи, яка складає протокол, направити особі, яка притягається до відповідальності, пропозицію з’явитися до місця складання протоколу для його підписання. Якщо особа не була присутня при складанні протоколу, її права і обов'язки, передбачені статтею 268 цього Кодексу, зазначаються в протоколі, який надсилається такій особі за її місцем проживання або роботи, або служби. До протоколу про адміністративне правопорушення, який був складений за відсутності особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, додаються докази направлення такій особі пропозиції прибути до місця складання протоколу для його підписання та одного примірнику протоколу про адміністративне правопорушення. Крім цього, законопроектом пропонується значно збільшити розміри штрафів за ненадання відповіді, неправомірну відмову в наданні інформації, несвоєчасне або неповне надання інформації, надання інформації, що не відповідає дійсності, у відповідь на адвокатський запит.
Загалом, вдосконалення процедури притягнення до адміністративної відповідальності за порушення права на доступ до інформації є нагальним питанням. Кількість протоколів, складених у порядку фіксації таких порушень, та їх співвідношення із фактичним притягненням винних до відповідальності свідчить про низьку ефективність процедури. Обидва проекти законів потребують узгодження та більш активного просування.
Законопроекти та окремі положення, які стосуються створення незалежного контролюючого органу
у сфері доступу до публічної інформації
Дискусії про створення спеціального незалежного контролюючого органу у сфері доступу до публічної інформації (і, можливо, у сфері захисту персональних даних) точаться вже не один рік і очевидно наближаються до втілення в проекти законів.
Про необхідність створення такого органу йшлося ще у 2015 році у Концепції законопроекту щодо вдосконалення окремих положень законодавчих актів у сфері доступу до публічної інформації (автор - Дмитро Котляр), розробленої за підтримки Спільної програми Європейського Союзу та Ради Європи «Зміцнення інформаційного суспільства в Україні» та Проекту Ради Європи та Уряду Канади «Впровадження європейських стандартів в українському медіасередовищі».
Пізніше, у 2016 році, у аналізі, проведеному у Звіті Директорату Інформаційного Суспільства DGI (2016) SASG/2016/07, описується доцільність створення окремого контролюючого органу в системі держаних органів України та озвучуються пропозиції щодо його можливої структури.
Законотворчі ініціативи протягом останніх років рухалися двома шляхами:
1) шляхом підсилення контролюючої функції Уповноваженого Верховної Ради з прав людини через надання додаткових повноважень та покращення ефективності заходів реагування та
2) шляхом розробки моделі нового незалежного контролюючого органу у сфері доступу до публічної інформації.
Для прикладу, у проекті закону №2381 запропоновані зміни до статті 17 чинного Закону України «Про доступ до публічної інформації», якою врегульовуються питання контролю за забезпеченням доступу до публічної інформації. Нині вказана стаття містить положення щодо парламентського, громадського та державного контролю за дотриманням права на доступ до інформації. Натомість проект закону №2381 пропонує вилучити із вказаного Закону ці три види контролю та встановити, що «контроль за дотриманням законодавства про доступ до публічної інформації» здійснюватиме Уповноважений орган.
Зараз тривають спроби розробити та винести на розгляд Верховної Ради України проекти законів, спрямовані на створення такого органу контролю. Парламентарі та експерти обговорюють як створення такого органу шляхом внесення змін до Конституції України, так можливість запровадження такого органу шляхом прийняття спеціального закону. Разом з цим, обговорюються і різні моделі такого органу: як колективний чи як одноособовий; як орган, який входить до системи органів виконавчої влади, так і модель окремого органу, який не входить до жодної з гілок влади України. Зокрема, за підтримки спільного Проекту «Європейський Союз та Рада Європи працюють разом задля посилення операційної спроможності Омбудсмана у захисті прав людини» було проведено та оприлюднено звіт про Правовий аналіз основних моделей інституалізації державного контролю у сфері персональних даних та доступу до публічної інформації.
Найбільш вагомими можна вважати два основні зауваження до законодавчих ініціатив, метою яких є створення нового контролюючого органу в інформаційній сфері. Насамперед слід постійно тримати у фокусі, що цей орган з дуже високою імовірністю буде опікуватися як питаннями доступу до публічної інформації, так і питаннями захисту персональних даних. Це означає, що від початку має бути обрана така модель його обрання (призначення) та функціонування, яка б забезпечувала захист та баланс обох цих прав. Разом з цим, у випадку надання цьому органові повноважень контролю у обох сферах, такий орган матиме дуже вагомий вплив на прозорість, підконтрольність державних органів, процес участі громадськості у прийнятті рішень тощо, а, отже, ключовою вимогою до процесу створення такого органу є його незалежність.
Висновки та рекомендації
В цілому слід підкреслити, що законотворча робота у сфері доступу до публічної інформації потребує більш системного та зваженого підходу. Слід нагадати, що дотримання принципу верховенства права, невід’ємним елементом якого є правова (юридична визначеність), закріплено в Конституції України.
Внесення змін до Закону України «Про доступ до публічної інформації» повинне відбуватися за умов громадського та експертного обговорення, із залученням якомога ширшого кола стейкхолдерів, а також за умови проходження повного циклу розробки державних політик. Для цього критично необхідними є такі кроки:
1. Провести дослідження та широке обговорення питання визначення видів контролю та моделі контролюючого органу у сфері доступ до публічної інформації. Хоч би якою була модель новоствореного контрольного органу, вона повинна відповідати критеріям незалежності, ефективності відновлення порушеного права та невідворотності покарання за порушення. Такий орган, імовірно, контролюватиме не тільки виконання законодавства про доступ до інформації, але й дотримання права на захист персональних даних, тому важливо віднайти таку модель органу, яка буде ефективно захищати обидва ці права.
2. Визначити/призначити державний орган у системі органів виконавчої влади, відповідальний за розробку та впровадження державної політики у сфері доступу до публічної інформації. Проходження циклу розробки політик потребує системної координації та глибокого знання проблематики. Крім того, державний орган центрального рівня у системі органів виконавчої влади матиме вагомий вплив на суб'єктів владних повноважень всіх рівнів, що вдосконалить практику імплементації норм законодавства.
3. З огляду на ратифікацію та очікуване набуття чинності Конвенцією Ради Європи про доступ до офіційних документів, слід приділити особливу увагу розробці та просуванню проектів законів, покликаних гармонізувати українське законодавство у сфері доступу з нормами Конвенції.
4. Докласти зусиль до вдосконалення процедури притягнення до відповідальності за порушення у сфері доступу до інформації. Слід не тільки вжити кроків для вдосконалення існуючої процедури, але й дослідити можливості застосування інших засобів для врегулювання диспутів щодо доступу до інформації, для прикладу, застосування медіації, заходів позасудового врегулювання.
5. Приділити більшу увагу освіті державних службовців. Як один із можливих шляхів, запровадити обов'язок розпорядників публічної інформації (принаймні тих із них, які є суб’єктами владних повноважень та приймають загальнообов'язкові рішення) призначати на посади працівників відповідальних за доступ до публічної інформації державних службовців, які пройшли спеціальну фахову підготовку щодо вимог законодавства про доступ до публічної інформації.
Тетяна Олексіюк, адвокатка, експертка з доступу до публічної інформації, для «Доступу до правди»
