Закон України «Про доступ до публічної інформації», який на момент свого ухвалення у 2011-му році, вважався одним з найкращих у світі, і посідав дев’яту сходинку у світовому рейтингу законів про право на інформацію, впровадженому провідними міжнародними організаціями Access Info Europe та Centre for Law and Democracy, нині суттєво втратив позиції – у світовому рейтингу він наразі обіймає лише 29 місце.
Варто зазначити, що наведений результат є не таким вже й поганим, адже рейтинг складений на підставі дослідження законодавства 128 країн світу. Проте, зміни, що відбулись, спонукають до удосконалення зазначеного закону, зокрема й у питанні відповідальності за порушення права на інформацію, яка є одним із ключових елементів механізму забезпечення гарантованих державою прав.
Якщо покарання буде невідворотним, такий закон буде шануватись і виконуватись. В іншому разі – проголошене право буде ілюзорним.
Чинний Кодекс України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП) передбачає відповідальність за порушення права на інформацію. Втім, не можна сказати, що ці норми добре працюють. На жаль.
Аналіз практики застосування судами в 2016 році статті 212-3 КУпАП показав, що 63% справ закінчились закриттям провадження і звільненням від накладення адміністративного стягнення через сплив строку притягнення до адміністративної відповідальності.
Чому так відбувалось, які чинники цьому сприяли? Як показало дослідження, до такого результату призвело кілька факторів, серед яких основну роль відіграли
· незначний строк притягнення до адміністративної відповідальності, встановлений статтею 38 КУпАП;
· «кадровий голод» Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та судів;
· процедурні проблеми, пов’язані із складанням та врученням копії протоколів про адміністративне правопорушення.
Законопроєкт «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у сфері доступу до інформації щодо вдосконалення їх окремих положень», реєстраційний номер № 2381, пропонує низку змін, спрямованих саме на ці точкові проблеми.
Збільшення строків, відведених для накладення адміністративного стягнення
Стаття 38 КупАП наразі встановлює такі строки накладення штрафу за невиконання закону про доступ до публічної інформації: не пізніше, як через 3 місяці з дня вчинення правопорушення або у той же строк з дня його виявлення, якщо правопорушення є триваючим.
Втім, як показала практика, строк, як правило, обраховується з моменту ненадання відповіді на запит або надання неповної відповіді, відмови у наданні інформації тощо, тобто з моменту вчинення правопорушення. Якщо відраховувати від цієї дати, 3-х місячного строку часто не вистачає для завершення повного циклу провадження у справі про притягнення до адміністративної відповідальності, починаючи від складання протоколу і до ухвалення постанови суду. Адже складанню протоколу передує перевірка, яка забирає певний час.
Даються взнаки й такі факти:
· невеликий штат працівників офісу Уповноваженого з прав людини, які мають право складати відповідні протоколи;
· ухиляння від складання та підписання протоколу;
· затягування строків його оформлення самими правопорушниками, особливо посадовцями високого рангу;
· складності в отриманні низки персональних даних, які необхідні для складання протоколу тощо.
Щоб змінити ситуацію на краще, законопроєктом 2381 пропонується обчислювати 3-місячний строк притягнення до відповідальності, починаючи з моменту виявлення правопорушення (а не моменту його вчинення).
При цьому для недопущення зловживань зазначений строк обмежується двома роками з моменту вчинення правопорушення.
Отже, строк проведення перевірки в строк притягнення до відповідальності в такому випадку включатись не буде. Відповідно, шанси дотримання строків притягнення до адміністративної відповідальності збільшуються і уникнути покарання буде значно складніше.
На наш погляд, ще ефективнішим заходом було б доповнення частини 3 статті 38 КУпАП після слів «статті 164» словами «статтями 188-40, 212-3». Це дозволило б збільшити строк притягнення до адміністративної відповідальності до шести місяців з дня його виявлення (але не пізніше двох років з дня його вчинення).
Нагадаємо для не юристів: стаття 188-40 КУпАП – це відповідальність за невиконання законних вимог Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, а 212-3 – порушення права на інформацію та права на звернення.
188-40 КУпАП: мобілізувати громадськість й збільшити штраф
Законопроєктом 2381 пропонується уточнити статтю 188-40 КУпАП, конкретизувавши, що відповідальність настає за невиконання законних вимог (приписів). Крім того, розширено коло осіб, які можуть їх видавати. Окрім самого Уповноваженого та його представників, пропонується таке право надати посадовим особам секретаріату Омбудсмана та особам, які діють за дорученням Уповноваженого ВРУ з прав людини.
Як бачимо, за допомогою таких нововведень законодавець намагається збільшити кількість осіб, уповноважених на складання протоколів про адміністративні правопорушення, що також має призвести до зменшення строків провадження у цій категорії справ і сприяти вчасному покаранню порушників права на доступ до публічної інформації.
Цікавим є те, що з’являється нова категорія контролерів – особи, що діють за дорученням Уповноваженого ВРУ з прав людини. У разі прийняття зазначених змін Омбудсман зможе видавати довіреності особам, які не є працівниками його секретаріату, зберігаючи водночас можливість контролювати якість їх роботи (довіреність може бути відкликана в будь-який момент, якщо повірений порушуватиме закон). Можливо, в такий спосіб до захисту права на доступ до публічної інформації намагатимуться залучити представників відповідних громадських організації, які фахово працюють у цій сфері, що було б доцільним.
Крім того, законопроєктом 2381 пропонується запровадити відповідальність за повторне правопорушення та збільшити розмір штрафу за невиконання законних вимог Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини зі 100-200 до 200-300 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (тобто до 3 400 – 5 100 гривень), а у разі повторного вчинення такого правопорушення протягом року після накладення штрафу – в розмірі від 500 до 700 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (8 500 – 11 900 гривень). Таке посилення відповідальності повинно зменшити кількість бажаючих ухилятись від виконання обов’язкових вимог Омбудсмана чи інших уповноважених осіб.
212-3: публікувати все, що має бути опубліковано
Автори законопроєкту 2381 вважають, що зміни повинні торкнутись і підстав для відповідальності за порушення права на інформацію. Пропонується застосовувати покарання не лише за неоприлюднення обов’язкової до поширення інформації (в тому числі, передбаченої Законом України «Про доступ до публічної інформації»), але й за неповне, несвоєчасне оприлюднення такої інформації, оприлюднення недостовірної інформації.
Ініційоване також збільшення розмірів штрафів за порушення права на інформацію та права на звернення:
· з 25-50 до 150-200 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян;
· та з 60-80 до 200-300 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (залежно від виду того чи іншого адміністративного правопорушення).
Вочевидь, це повинно стимулювати неухильне виконання вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» та інших законів, що гарантують право на інформацію.
Зміни процедури складання та вручення протоколу
Зміни мають торкнутись і правил складання протоколу про адміністративне правопорушення. Насамперед, автори пропонують вилучити норму про виготовлення протоколу у строк, що не перевищує 24 години з моменту виявлення правопорушника. Така вимога встановлює надто жорсткі та інколи нереальні часові рамки і є неприйнятною для справ про порушення права на інформацію. Крім того, КУпАП не встановлював негативних наслідків недотримання зазначеного 24-годинного строку.
Правила складання протоколу про адміністративне правопорушення, встановлені статтею 254 КУпАП, пропонується доповнити положеннями про можливість направлення цього документу поштою за сукупності таких умов:
· протокол складений стосовно посадової або службової особи державного органу, органу місцевого самоврядування або підприємства, установи, організації, які ними створені;
· до протоколу додані роз’яснення прав і обов’язків особи, яка притягається до адміністративної відповідальності.
Ініційоване також розширення кола осіб, яким нададуть право складати протоколи. Відповідні зміни стосуються статті 255 КУпАП. Окрім уповноважених осіб секретаріату Уповноваженого ВРУ з прав людини і його представників, право складати протоколи планують надати, як вже зазначалось, іншим особам за дорученням Уповноваженого ВРУ з прав людини (крім порушень права на отримання інформації на адвокатський запит).
Передбачаються деякі зміни і щодо змісту протоколу про адміністративне правопорушення. Так, за загальним правилом, яке діє нині, при складанні протоколу особі, яка притягається до адміністративної відповідальності, роз'яснюються її права і обов'язки, передбачені статтею 268 цього Кодексу, про що роблять відмітку у протоколі; протокол підписує особа, стосовно якої його складено.
Це правило пропонують доповнити положенням про те, що при складанні протоколу про адміністративне правопорушення, вчинене посадовою або службовою особою державного органу, органу місцевого самоврядування, створених цими органами підприємств, установ та організацій, підпис особи, яка притягається до відповідальності, не вимагається, якщо такий протокол надсилається поштою за місцем роботи особи відповідно до статті 254 цього Кодексу.
Отже, у разі ухвалення цих змін, на протоколі, складеному, наприклад, стосовно посадової особи міністерства чи комунального підприємства, вже не вимагатиметься її підпис, якщо протокол буде надісланий поштою за місцем її роботи і до нього буде додане роз’яснення прав і обов’язків особи, яка притягається до адміністративної відповідальності.
Необхідність зазначених змін викликана тим, що нерідко високопосадовці намагаються уникнути відповідальності за ті чи інші правопорушення, ухиляючись від зустрічей із уповноваженими особами та не отримуючи відповідні протоколи про адміністративне правопорушення. Розрахунок робиться на те, що відсутність їх підпису на документі унеможливить направлення протоколу з доданими до нього матеріалами до суду.
Наведені пропозиції спрямовані на те, щоб зменшити можливості подібних зловживань.
Людмила Опришко, адвокатеса, медіа-юристка ГО «Платформа прав людини»
