Дилема 2381: посилити Омбудсмана чи запровадити Інформаційного комісара?

14 Липня 2020 08:20

%d0%b2%d0%be%d0%bb%d0%be%d0%b4%d0%be%d0%b2%d1%81%d1%8c%d0%ba%d0%b01

 

 

Наступного року український закон «Про доступ до публічної інформації» відзначатиме своє десятиліття. За цей час опубліковано тисячі матеріалів щодо реалізації права на доступ до публічної інформації, проведено сотні тренінгів та моніторингів, створено низку навчальних курсів, запущено оприлюднення інформації у форматі відкритих даних та впроваджено окремі механізми контролю прозорості публічних коштів.

Активний розвиток судової практики сприяв створенню роз’яснень щодо застосування норм закону на найвищому рівні - від Вищого адміністративного суду України та Верховного Суду. Навіть Європейський суд з прав людини встиг визнати порушення права на отримання інформації, запит щодо якої подавався за новим законом про доступ до інформації.

Єдине, чого досі так і не вдалося досягнути – створити по-справжньому ефективний орган контролю за дотриманням усіх прогресивних норм українського законодавства з доступу.

Якщо незалежність існуючої моделі парламентського контролю через Омбудсмана є чи не найоптимальнішою з тих, які можна забезпечити без внесення змін до Конституції, то з ефективністю виникає все більше проблем – як з точки зору обмежених повноважень та зарегульованих адміністративних процедур, так і з належним ресурсним забезпеченням діяльності цього органу.

Процедура ж судового розгляду зачасту забирає занадто багато часу, потребує юридичної допомоги та фінансових ресурсів, що також ускладнює захист права громадян на інформацію.

Законопроект №2381 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у сфері доступу до інформації щодо вдосконалення їх окремих положень», зареєстрований у парламенті у листопаді 2019 року,  пропонує залишити функції контролю за Омбудсманом, водночас, суттєво посиливши повноваження цього органу та вдосконаливши адміністративну процедуру притягнення до відповідальності. Серед ключових новацій – можливість Омбудсмана безпосередньо виносити обов’язкові приписи щодо усунення порушень, що матимуть силу виконавчих листів.

Такі приписи можуть містити вимоги не лише щодо надання запитувачу інформації, але і щодо питань, пов’язаних формою надання інформації та визначення відшкодування фактичних витрат на її копіювання чи друк, чи навіть внесення змін чи скасування правових актів розпорядника.

Пропоновані у Законопроекті зміни до статті 17 наділяють Омбудсмана також такими новими повноваженнями, як:

- отримувати невідкладно на свою вимогу та мати доступ до будь-якої інформації (документів) у володінні розпорядників інформації;

- затверджувати нормативно-правові акти у сфері доступу до публічної інформації у випадках, передбачених Законом, зокрема порядок здійснення провадження у справах про розгляд скарг з питань доступу до публічної інформації;

- залучати, у порядку визначеному Уповноваженим органом, представників громадських об’єднань, експертів, учених, фахівців до здійснення повноважень Уповноваженого органу у сфері доступу до публічної інформації, у тому числі до проведення перевірок та розгляду звернень;

- звертатися до суду із позовами (заявами) щодо визнання незаконними рішень, дій чи бездіяльності розпорядника, що суперечать Закону про доступ до публічної інформації та ін.

Що важливо – зростає роль і самого скаржника при розгляді потенційного порушення його права на інформацію. Так, скаржник може надавати додаткові пояснення та докази щодо своєї скарги. Уповноважений орган може вжити заходів з метою посередництва у вирішенні спору між скаржником та розпорядником у межах строків, передбачених для розгляду скарги. У разі якщо рішення Уповноваженого за результатами розгляду скарги не задовольнить запитувача, він має право оскаржити його до суду.

Законопроект №2381 фактично пропонує запровадити модель сильного Омбудсмана в частині доступу до публічної інформації, що має потенціал підвищити ефективність захисту права громадян на інформацію. Пропонований обсяг повноважень в цілому відповідає рекомендаціям міжнародних експертів щодо функцій та значимості рішень інституції у сфері доступу до інформації.

Крім цього, «посилений» Омбудсман гарантуватиме швидку та недорогу процедуру перегляду, у випадку, якщо запитувачу було відмовлено у доступі до інформації, як це передбачено у нещодавно ратифікованій Україною Конвенції про доступ до офіційних документів. Пояснювальний звіт до Конвенції деталізує, що така процедура перегляду, зокрема, може передбачати скасування незалежним органом рішення про ненадання інформації.

Однак концепція розширення повноважень Омбудсмана, закладена у Законопроекті № 2381, не вирішує двох важливих проблем.

По-перше, ефективне здійснення таких повноважень потребує збільшення кадрових та фінансових ресурсів, що в умовах існування низки інших напрямків в діяльності Уповноваженого з прав людини, складно реалізувати.

По-друге, посилення і надання свого роду «каральних» функцій Омбудсману в цілому суперечить природі парламентського контролю, який цей орган має здійснювати. Ідеться, у тому числі, про можливість Омбудсмана видавати приписи, що вимагають скасування актів інших розпорядників інформації.

Зважаючи на це, пропоновану у Законопроекті №2381 модель наглядового органу у сфері доступу до публічної інформації варто підтримати як «перехідну» модель на шляху до створення окремого конституційного органу у сфері контролю за дотриманням законодавства про доступ до публічної інформації та, можливо, про захист персональних даних. Поєднання цих сфер в рамках одного інституційного нагляду є досить обґрунтованим для цілей пошуку справедливого балансу між конфіденційністю та суспільним інтересом при розгляді скарг. Оскільки створення нового державного органу є тривалим процесом, навіть тимчасове посилення Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, запропоноване Законопроектом №2381, сприятиме кращому захисту права громадян на доступ до інформації. 

Водночас, сьогодні важливо розробити та публічно обговорити чітку концепцію створення окремого та незалежного «інформаційного комісара», яка б включала щонайменше питання:

-        Вимог до кандидата та процедуру призначення, що гарантувала б незалежність та професійність новоствореної інституції;

-        Обсягу повноважень, які мають бути достатні для ефективного захисту права на доступ, а також включали можливості медіації та надання роз’яснень щодо забезпечення доступу до публічної інформації – тут запропонований у Законопроекті № 2381 перелік може стати необхідною основою.

-        Формування офісу «інформаційного комісара»: вимоги до працівників, фінансове забезпечення, організація розгляду скарг тощо.

На основі концепції мають бути запропоновані відповідні зміни до Конституції та законодавства, які уможливлюють створення незалежного контролюючого органу.

Власне, попередні пропозиції змін до Конституції щодо запровадження інформаційного комісара, ініційовані у 2017 році, не знайшли широкої підтримки почасти саме через брак комунікації та спільного бачення повноважень такого органу, процедур відбору та вимог до можливих кандидатів, які б гарантували незалежність нової інституції. Цього разу варто зробити роботу над помилками.

 

Віта Володовська, юристка ГО «Лабораторія цифрової безпеки», для «Доступу до правди»