Відкритий доступ: бракує закону й судового порядку

30 вересня 2016 13:08

14462713 1284485498270598 8558936464396126267 n

Щоб гарантувати право громадян на відкритий доступ до публічної інформації треба усунути баги нинішнього закону «Про доступ до публічної інформації», уніфікувати судову практику, прийнявши на Пленумі ВАСУ рекомендації для судів по доступу, а також розпочати моніторинг відкритості органів влади та місцевого самоврядування за новою методикою.

Такий порядок денний обговорили громадські організації, що працюють у сфері доступу до інформації, та представники Офісу Омбудсмана на дискусії «5 років права на доступ», яку організував  «Доступ до правди», ГО Центр UA.

Участь взяли Ірина Кушнір, представник Уповноваженого з прав людини; Олександр Бурмагін, Людмила Панкратова та Людмила Опришко, юристи Інституту розвитку регіональної преси; Тетяна Олексіюк, заступник директора Центру демократії та верховенства права; Дарія Слизьконіс, керівник відділу доступу до інформації Центру «Ейдос».

Пропонуємо читачам «Доступу» найважливіші тези, що прозвучали під час дискусії.

Передовсім закон

У чому полягає нинішня проблема з законом «Про доступ до публічної інформації»?

Річ у тім, що нинішній закон було прийнято у 2011 році. Тоді він входив в десятку найкращих законів про доступ до інформації у світі. Зараз наше місце № 22. Це досить серйозна втрата позицій, якої могло б не статися, якби народні депутати торік проголосували законопроекти 2913 та 2043а – один з них усуває неточності чинного закону, другий – посилює повноваження контрольного органу у сфері інформації – офісу Уповноваженого з прав людини.

«Доступ» нагадує: Дмитро Котляр про законопроект 2913: «Конфіденційність» може коштувати Україні 100 мільйонів євро

Сергій Лещенко пояснив, чому депутати завалили законопроект щодо публічної інформації: «БПП не дав голоси, бо серед підписантів моє прізвище»

Група РПР-Медіа на своєму засіданні визначила головним пріоритетом у сфері доступу якраз поліпшення законодавства у цій сфері: задача максимум на цей рік – ухвалення таких змін в законі «Про доступ…», які б знову дозволили українському закону про доступ увійти в Топ-10.

Якою зараз є ситуація у сфері законодавства про доступ, нащо потрібні правки закон, що заважає медіа-юристам відстоювати право на інформацію за допомогою чинного закону – про це перший блок експертного обговорення.

Ірина Кушнір:

Головне для нас, як для Офісу Омбудсмана: чинний закон не дозволяє нам ефективно притягувати до адміністративної відповідальності посадових осіб, які порушують право громадян на доступ до інформації.

Зараз у Верховній Раді зареєстровано законопроект 5061, який усуває недоліки системи.

Щодо революційних змін, які є в ньому, то, по-перше, тут держава вперше віддає частину своїх владних повноважень у руки громадянського суспільства. Згідно із запропонованими змінами, приписи про порушення права на доступ зможуть вручати не тільки працівники офісу, а й делеговані представники.

Друге – законопроект запроваджує відправлення адмінпротоколів поштою. На перший погляд це може здатися дрібницею – подумаєш, пошта… Але, як правило, особа, винна у нелегітимній відмові – це особа, яка підписала цю відмову.

Якщо йдеться про центральний орган виконавчої влади (ЦОВВ), то це посадова особа вищого рівня – директор департаменту, заступник міністра, міністр. Часто навіть фізично зустрітися з такою особою може бути складним завданням, яке забирає багато часу і зусиль.

Ми вже готові дискусії, що така форма комунікації звужує права посадових осіб на належне повідомлення, на захист своїх прав під час процедури складення протоколу. Наша позиція: законопроект передбачає, що і належне повідомлення, і відбір пояснень посадової особи робитимуться не в особистому спілкуванні, а поштою.

І для таких змін є суттєві підстави.

Головна зміна у пропонованому законопроекті: міняється логіка відповідальності за порушення права на доступ до інформація.

Якщо зараз ми маємо докладати масу зусиль, щоб – елементарно – зустрітися з порушником і доводити його провину, а посадова особа може просто ігнорувати і вимогу закону, і нас, то тепер ми пропонуємо зовсім іншу концепцію: ми складаємо адмінпротокол, а посадова особа має доводити, що відповідного правопорушення з її боку не було.

Олександр Бурмагін:

Я був дотичний до групи, як готувала законопроект. І зі свого боку наголосив би на важливості таких новел.

Наприклад, розпорядники переконані, що вони не мають надавати відповідь на запит, якщо він потребує бодай мінімальної обробки інформацію. Мовляв, можуть надавати те, що лише є готовим. Ми вносимо відповідні правки в новому законопроекті.

На фото - Олександр Бурмагін

«Доступ» нагадує: Фіскальна служба відмовилась назвати доходи та податки Петра Порошенка

Важливі зміни стосуються переліку розпорядників.

У новому законопроекті  комунальні підприємства додаються до п.1 ч.1 ст.1, тобто вони разом з суб’єктами владних повноважень і місцевого самоврядування стають розпорядниками прямою згадкою в законі. Без будь-яких додаткових аргументів.

Нині комунальні підприємства масово вирішили, що вони є розпорядниками тільки щодо бюджетних коштів. Відповідно, коли запитувач звертається і просить фінансовий звіт, то комунальне підприємство у 95% випадків говорить, що ми вам надамо інформацію тільки щодо бюджетних грошей.

Бо у п.1 ст. 1, де перелічено розпорядників, комунальних підприємств немає.

Тому ми змушені в суді доводити, що це суспільно важлива інформація через ч.2 ст.13 закону «Про інформацію». І таким чином через це доводити комунальникам, що вони є розпорядниками. Нехай це вже і поширена практика і досі успішна, але нова редакція закону «Про доступ…» легко знімає усі сумніви і різночитання.

«Доступ» нагадує: Блог//Як у Слов’янську довели комунальному підприємству, що воно є розпорядником

Людмила Опришко:

Нам вдалося сформувати багато позитивної судової практики – про декларації, комунальні підприємства і підприємства, які вважаються юридичними особами публічного права.

Приміром, практика показує, що є певні проблеми з визначенням юридичних осіб публічного права.

Дивіться: дуже багато підприємств у ході корпоратизації набули статусу приватних акціонерних товариств і вони вважають, що вони вже не можуть вважатися юридичними особами публічного права. Хоча вони колись створювалися, приміром, міністерствами.

Якось журналісти видання «4 влада» у запиті попросили декларацію керівника «Рівнегазу», але їм відмовили. Нюанс полягає в тому, що на той час він був не тільки керівником підприємства, а також депутатом обласної ради. Ми виграли суд першої і другої інстанції.

Але на стадії виконання судового рішення «Рівнегаз» робить такий кульбіт: коли прийшов судовий виконавець, то вони кажуть – ми не можемо виконати рішення суду, адже ми повернули декларацію. Начебто у зв’язку тим, що закінчилися його повноваження як депутата обласної ради.

Потім журналісти звернулися ще раз з запитом, але запитали декларацію не депутата, а керівника юридичної особи публічного права, тому що підприємство було створене за наказом Міністерства енергетики та внутрішньої промисловості. 

Підприємство у відповідь написало, що вони не є юридичною особою публічного права, бо нині в них частка держави лише 20-25%.

Ми продовжуємо роботу над цим кейсом. Зараз ми вважаємо, що є підстави звернення для правоохоронних органів з приводу перешкоджання професійній діяльності журналістів, а саме – невиконання рішення суду.

На фото - Людмила Опришко

Ще один кейс: що вважати публічною інформацією?

Закон говорить, що це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація. Але у нас була ситуація, коли у Рівному відбувалося засідання органу суддівського самоврядування – збори суддів.

Журналісти видання «4 влада» прийшли на ці відкрити збори – адже було оголошено, що це відкрите засідання. Щойно судді побачили камеру, то суддя провів невелике засідання, де було вирішено заборонити зйомку. Але оскільки журналісти наполягали на зйомці, то їх просто не пустили фізично.

Ми оскаржували таку поведінку суду, на підставі того, що це є ненадання публічної інформації. І тут суд сказав, що оскільки йдеться про інформацію, яка ще не зафіксована, то це не публічна інформація.

До речі, на тому засіданні обирали голову суду. Отже, це питання мало чималий суспільний інтерес.

Зараз справа знаходиться у Вищому адміністративному суді. Можливо, ми маємо хорошу перспективу для Європейського суду з прав людини.

Тетяна Олексіюк:

Ми мали проблеми з доступом до автобіографій кандидатів у депутати, які подавалися до Центральної виборчої комісії.

Часто такий кандидат пише про себе у відкритих джерелах те, що хоче, щоб про неї читали. А от що вона насправді написала в тій автобіографії, яку подала до ЦВК,  і який музично-тракторний інститут він насправді закінчив, у суспільства доступу немає.

Тому що ЦВК і суди говорять, що це персональні дані.

Це справа «Інститут Медіа Права проти Центральної виборчої комісії» зараз перебуває у Європейському суді з прав людини. Нашим юристом є Віта Володовська і ми з нетерпінням чекаємо рішення ЄСПЛ.

На фото - Тетяна Олексіюк

Також хотілося б, щоб у законодавстві були анульовані такі неприємні технічні моменти  як відшкодування витрат на сканування. Все-таки пересічному громадському активісту чи журналісту, якому треба дізнатися інформацію швидко і зручно, такі витрати часто є заважкими, та й інформацію хочеться отримувати не в сканованому вигляді, а в електронній формі.

Ірина Кушнір:

Важливо зробити все, щоб законопроект 5061 не спіткала сумна доля законопроекту 2041а, на який у травні цього року просто… не вистачило голосів.

Тому прошу вас про допомогу: громадські об’єднання, громадські організації на всіх рівнях мають говорити, що нам необхідно удосконалити законодавство. І річ не в тім, що це полегшить життя працівникам офісу, які контролюють доступ до публічної інформації. Це зможе реально покращити ситуацію щодо доступу в країні.

Судова практика: щоб не було хто в ліс, хто по дрова

У Вищому адміністративному суді України (ВАСУ) готується проект постанови Пленуму з доступу до інформації.

Це важливо, щоб припинити горе-практику, коли по одних і тих самих протоколах суди можуть приймати кардинально протилежні рішення. Бо таким є потрактування закону окремого судді.

Які рекомендації суддям готує ВАСУ і чим вони допоможуть громадянам відстоювати своє право на інформацію – це стало другим пунктом експертного обговорення.

На фото - Ірина Кушнір

Тезово про рішення пленуму, що готується, від Ірини Кушнір:

Головним в документі буде звернення уваги судової гілки влади на те, що єдиною – єдиною! –  підставою для відмови у доступі до публічної інформації є трискладовий тест.

Він має не тільки визначити, що тут чи іншу інформацію може бути обмежено по закону, а ще й збалансувати інтереси – що переважає: інтерес суспільства знати інформацію чи інтерес держави її обмежити.

Адже за конвенцією з прав людини, необхідно не тільки мати законні підстави, щоб обмежити право, але ще треба визначити, чи є таке обмеження пропорційним.

Наша судова система зазвичай спирається на законність: є підстава обмежити право – отже, обмежуємо. І от в 2011 році в законі «Про доступ…» з’являється нове і несподіване для чиновників і суддів: трискладовий тест, який говорить що підстава для обмеження має бути не лише законною, а й пропорційною.

Не випадково суди у 2011 – 2013 роках навіть не згадували цього положення у своїх судових рішеннях. Це надто нове і надто революційне для системи.

Зараз ми на шляху, щоб розвернути цей величезний неповороткий танкер. 

І це важливе, але не єдине положення цього документу, який складається десь з 30 сторінок.

До речі, якщо порівнювати його з іншими постановами пленуму, то це нестандартний документ. Тому є великий сумнів, чи проголосують за нього судді, що зберуться на пленум. Ну і взагалі: а чи зберуться судді, чи буде кворум…

Зі свого блоку дякую за підтримку та розуміння заступникові голови ВАСу Михайлові Смоковичу за розуміння нашої правової позиції та зусилля, які він вклав у розробку та просування документу.

«Доступ» нагадує: У ВАСУ готується проект постанови Пленуму з доступу до інформації: коментує Ірина Кушнір

Двійочники і відмінники з доступу

Громадські організації разом з офісом Омбудсмана розробили нову методику, за якою можна оцінити ступінь відкритості органів влади та місцевого самоврядування.

Яким чином оцінка розпорядників інформації поліпшує доступ громадян до інформації і в чому переваги нової методики – стало третім питанням дискусії фахівців та активістів.

Дарія Слизьконіс:

Нову Методику оцінки рівня забезпечення доступу до публічної інформації суб’єктами владних повноважень ми розробляли разом з колегами з ІРРП, ЦЕДЕМ та Офісу Уповноваженого з прав людини.

Методологія складається з чотирьох частин – вона допоможе комплексно оцінити, наскільки органи влади виконують закон «Про доступ…».

Кожна частина – самостійна.

Перша частина – наскільки орган влади імплементував закон «Про доступ…», наскільки його внутрішні нормативні акти здатні забезпечити виконання закону. Наприклад, чи прописана процедура вільного доступу на засідання органу, чи інтегровані норми закону «Про доступу…» в інші регламентні норми тощо.

Друга – наскільки орган влади відповідає на запити.

Третє – моніторинг сайтів. Ця частина найоб’ємніша і найскладніша.

Четверта – безпосередній доступ до органу влади: чи може людина потрапити на засідання органу самоврядування, приміром, чи є вся інформація на дошці оголошень тощо.

На фото говорить Дарія Слизьконіс

Людмила Опришко:

ІРРП з 2010 року проводить моніторинг сайтів органів державної виконавчої влади. Спочатку ми моніторили 56 сайтів, зараз – 70. Тенденція, яку ми фіксуємо, є позитивною.

Але, я би наголосила, що головна функція моніторингу не каральна, а виховна. Серед гірших ніхто не хоче бути.

Результати нашого моніторингу ми спочатку направляємо безспосередньо органу влади, який ми моніторимо, щоб їхні фахівці переглянули: вивчили, виправили, аргументували свою позицію. Так ми стимулюємо органи виправляти помилки і виставляти на свої сайти дедалі більше інформації.

Часто до нас звертаються за консультаціями – як краще викласти інформацію. І це нас радує.

Тетяна Олексіюк:

Ми покладаємо великі надії на цей моніторинг, бо витратили багато часу на пошук моніторів та їхню підготовку.

Наші висновки щодо самого моніторингу: це не статика, а процес.

Не можна розглядати це як «ми прийшли, зафіксували і все». Далі продовжується робота над помилками. Наприклад, Хмельницька ОДА воювала з нами декілька місяців за свою оцінку, бо їм було образливо, що міська рада Хмельницького на хорошому місці рейтингу, а вони – ні.

Мета моніторингу – виявити структурні системні проблеми і дати розпорядникам рекомендації, як їм діяти.

Часто вони відмовляють у доступі, бо вони не впевнені в собі. Вони бояться і цей страх змушує їх закривати інформацію.

До того ж на держслужбі йде постійна зміна кадрів. Наш монітор зі Львова, який раніше працював у відділі з доступу до інформації в одному з органів влади, плакав гіркими сльозами і казав «як же низько вони пали», бо, мовляв, коли я працював, то ми надавали відповіді, а зараз вони уявлення не мають про трискладовий тест.

І тут ми, як громадянське суспільство, повинні допомогти й пояснити.

Бо крім того, що хтось з нас чиновник, а хтось активіст, ми ще й усі разом громадяни одної країни. І боротьба за відкритий доступ – наша спільна боротьба.

Оксана Ставнійчук, Леся Ганжа, «Доступ до правди»