Дмитро Котляр про законопроект 2913: «Конфіденційність» може коштувати Україні 100 мільйонів євро

13 листопада 2015 10:46

12208554 1052301014822382 1783588033681732953 n

«Проект Закону про внесення змін до деяких законів України у сфері доступу до публічної інформації щодо вдосконалення їх окремих положень», він же законопроект 2913 уже двічі стояв у порядку денному Верховної Ради. Перший раз у депутатів до нього просто не дійшли руки. Другий раз його було знято через зауваження, які висловив Комітет Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя (голова – Руслан Князевич), нібито проект суперечить Конституції. Вони стосуються по суті однієї норми – визначення конфіденційної інформації.

Тимчасом його прийняття передбачено в Коаліційній угоді, в Плані дій в рамках Ініціативи Партнерства «Відкритий Уряд», він є одним з індикаторів антикорупційної реформи в рамках моніторингу, який проводить Національна рада реформ.

Нарешті через неприйняття цього закону Україна може втратити більше 100 мільйонів євро бюджетної допомоги ЄС в рамках Гранту на державне будівництво.

Дмитро Котляр, юрист, експерт Ради Європи відповідає на запитання «Доступу до правди» - хто винен у ситуації, що склалася, і що тепер робити громадянському суспільству.

- Дмитре, як ви прокоментуєте зауваження комітету Князевича?

- Зауваження стосується одного речення в проекті. Твердження про неконституційність спірне. У будь-якому разі цю проблему можна вирішити при підготовці проекту до другого читання, оскільки це положення не є ключовим для проекту.

- Зацитую висновок: «…змінами, зокрема до частини другої статті 21 Закону України "Про інформацію" (підпункт 3 пункту 1 розділу І Законопроекту), статті 7 Закону України "Про доступ до публічної інформації" (підпункт 4 пункту 8 розділу І Законопроекту) закладається нова концепція, за якої конфіденційною визнається інформація про фізичну особу, доступ до якої обмежено законом або самою особою. За таких умов, обов’язок інших осіб утриматися від втручання в особисте життя інакше як за згодою особи нівелюється, натомість від особи вимагається вчинення конкретних дій стосовно необмеженого кола осіб та конкретної інформації щодо обмеження доступу до неї». Ви це вважаєте технічним питанням?

- Зараз є два чинні закони – «Про інформацію» і «Про доступ до публічної інформації», – які дають два різні визначення конфіденційної інформації. Ми пропонуємо його уніфікувати. Що цікаво: те визначення, проти якого протестує комітет, уже є в нинішній редакції закону «Про доступ…», так що нічого особливо нового і революційного ми не пропонуємо. Конституції як раз відповідає та редакція, яка є в чинному законі «Про доступ…», а не в законі «Про інформацію», де було зроблено помилку.

У статті 32 Конституції передбачено, що не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини. Зверніть увагу, не просто «інформації про фізичну особу», а «конфіденційної інформації». Вже з цього випливає, що інформація про фізичну особу може бути конфіденційною і неконфіденційною, що не вся інформація про особу автоматично є конфіденційною.

Твердження, що буде-яка інформація про особу є конфіденційною суперечить здоровому глузду – якщо інформація вже була поширена и відома необмеженому колу осіб, то вона вже не є конфіденційною. Можна згадати відомий казус, коли апарат парламенту за часів Януковича відмовив в доступі до документа, бо там містився підпис Януковича і це була, на їхню думку, конфіденційна інформація. При цьому сам підпис знаходився у відкритому доступі на офіційному веб-сайті президента.

У новій редакції статті 7 закону «Про доступ…» та законі «Про інформацію» пропонується зафіксувати, що інформація стає конфіденційною, якщо такою її визнав закон або сама особа (це може бути як фізична, так і юридична особа). При цьому існує багато законів, які прямо передбачають конфіденційність інформації – стаття 11 закону «Про інформацію», стаття 7 закону «Про захист персональних даних» тощо.

Загалом, ми є заручниками концепції визначення в законі «Про доступ до публічної інформації» категорії інформації з обмеженим доступом і необхідності визначення кожної з неї. Краще було б визначити перелік прав та інтересів, які можуть обґрунтовувати обмеження доступу до інформації, якщо розпорядник доведе, що захист цих прав чи інтересів переважає право на доступ.

Одним з таких прав є право на приватність, право на захист персональних даних. Але це вимагатиме повного переписування законів «Про доступ…» та «Про інформацію» і багатьох інших законів, що на цьому етапі є недоцільним. До того ж навіть в такому випадку діятиме презумпція відкритості інформації, тож інформація про фізичну особу не вважатиметься автоматично закритою.

Між двома читаннями можна знайти компромісне формулювання, можна взагалі не узгоджувати це питання – зрештою, ми існуємо з цим неузгодженням три роки і нічого, але в законопроекті пропонується багато інших, важливіших, положень і шкода, якщо через визначення конфіденційності буде заблоковано весь законопроект, який уже понад півроку чекає на перше читання.

- Як ви можете прокоментувати історію проходження законопроекту через ВР – чому його було розділено на два законопроекти, чому його так довго не розглядають в комітеті з питань законодавчого забезпечення та правоохоронної діяльності (голова – Андрій Кожемякін), чому він так довго чекав на розгляд в залі?

- Спочатку було так: оскільки законопроект починався зі змін в Кодекс про адміністративні правопорушення, то Апарат Верховної Ради спрямував його в Комітет з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності. Що саме по собі абсурдно, адже 90% закону стосується доступу інформації.

Тоді простим рішенням здавалося розділити законопроект – виокремити в проект 2913 основну частину змін, а ту частину, яка стосується збільшення відповідальності за порушення права на доступ до інформації, у законопроект 2043а.

Зараз ми бачимо результат: 2913 розглянуто в Комітеті з питань свободи слова та інформаційної політики (голова – Вікторя Сюмар) ще у червні, у комітеті Кожемякіна – досі ні.

Другим наслідком цього може бути те, що навіть якщо 2913 буде нарешті проголосовано, то питання відповідальності за порушення права громадян на доступ до інформації може забуксувати десь у надрах комітету Кожемякіна і зрештою 2043а доведеться «протягувати» окремо.

- А чому немає розуміння у комітеті Кожемякіна?

- Як на мене, законопроект 2043а важко зрозуміти окремо, не враховуючи весь текст законопроекту 2913. Але, сподіваюся, що колись комітет Кожемякіна його таки розгляне і врахує причини, які спонукали підготувати такі зміни. Зокрема важливо почути позицію представників офісу Уповноваженого Верховної Ради з прав людини.  

Саме їх законопроект 2043а стосується найбільше: адже представники офісу Омбудсману складають адміністративні протоколи про порушення права на доступ, і зараз вони мають серйозні проблеми на практиці, наприклад, коли не можуть вручити протокол чиновникові, який просто відмовляється його підписувати чи отримувати. Часто вони просто фізично не можуть потрапити в кабінет до якогось високопосадовця – вони ж не  міліція чи прокуратура, у них інший статус – і цим користуються порушники.

Зміни, записані в 2043а, розв’язують руки офісу Уповноваженого – приміром, дозволяють відправляти протоколи поштою на адресу високопосадовця. Це робить можливим притягнення до відповідальності осіб, які досі лишалися безкарними.

- Критичні зауваження висловив не лише комітет Князевича, а й Головне управління ВР. Приміром, вони пишуть, що положення закону «Про доступ до публічної інформації», конфіденційна інформація може поширюватися без згоди особи, якої вона стосується, в тому числі норма «якщо інтерес в отриманні інформації переважає істотну шкоду, що може бути завдана правам особи», на їх думку, суперечить приписам статті 32 Конституції України». Наскільки я розумію, ідеться про нерозуміння «трискладового тесту», який зважує міру соціальної важливості оприлюднення…

- Мені видається, що спеціалісти головного управління намагаються запобігти будь-якому розширенню доступу до інформації. Тому що він змушує чиновників працювати. Всіх чиновників, зокрема і Апарату Верховної Ради.

До того ж навіть наша Конституція, на яку вони посилаються, передбачає, що можливе розкриття даних про особу: конфіденційна інформація може бути поширена без згоди суб’єкта «в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини». Як раз із цього положення і випливає, що право на захист приватності та право на захист персональних даних не є абсолютними і можуть бути обмеженими, зокрема з метою захисту права на доступ до інформації. Це здійснюється шляхом застосування так званого трискладового тесту, коли вирішується який інтерес має більшу суспільну вагу.

У процитованих змінах ми лише роз’яснили порядок застосування трискладового тесту до конфіденційної інформації – він і зараз поширюється на таку інформацію згідно з частиною 2 статті 6, але на практиці виникало запитання, яким чином застосувати до конфіденційної інформації, бо стаття 32 Конституції передбачає інше коло інтересів, ніж стаття 34 Конституції.

- Як тепер діяти громадянському суспільству в ситуації, що склалася?

- Треба тиснути на депутатів. Просити втручання з боку Ради Європи та Європейського Союзу, які підтримували підготовку цього законопроекту. Слід нагадувати, що цей закон проходить по багатьох планах дій, зокрема його прийняття передбачено в Коаліційній угоді, в Плані дій в рамках Ініціативи Партнерства «Відкритий Уряд», він є одним з індикаторів антикорупційної реформи в рамках моніторингу, який проводить Національна рада реформ.

Нарешті через неприйняття цього закону Україна може втратити більше 100 мільйонів євро бюджетної допомоги ЄС в рамках Гранту на державне будівництво, умовою для виділення якого є, зокрема, визначення законом органу державного нагляду за реалізацією законодавства про право на доступ до інформації (що і пропонується зробити в 2913).

Треба пояснювати, що нерозумно блокувати перше читання через одну невеличку норму, адже між першим і другим читанням можна провести дискусію і внести правки у разі потреби. Що немає глобальних проблем з текстом закону, які не дозволяли б його взяти за основу, а далі – доопрацювати.

Іноді, спілкуючись із депутатами, мені здається, що багато питань можна зняти, просто пояснивши депутатам логіку документу. Так, все, що треба роз’яснити, ми досить детально прописали у пояснювальній записці. Але, на жаль, її мало хто прочитав.

«Доступ до правди» рекомендує ознайомитися: весь пакет документів по законопроекту 2913