Під час тренінгу, проведеного в рамках проєкту Антикорупційної ініціативи ЄС в Україні «Міста доброчесності», що реалізується у партнерстві з Програмою розвитку ООН в Україні та фінансується Міністерством закордонних справ Данії, окрему увагу було приділено запитанням працівників міських рад. Працівників відділів по роботі з публічною інформацією цікавило, як правильно реагувати на ті чи інші запити громадян, особливо у тих випадках, які прямо не прописані в законі.
Тренінги проходили у трьох містах – Житомирі, Нікополі та Червонограді. На них ішлося про використання механізмів антикорупційної політики, зокрема – мінімізацію корупційних ризиків та розробку муніципальних Планів доброчесності.
Спробуємо відповісти на п’ять найпоширеніших запитань розпорядників інформації.
1. Особа направила до міської ради лист, у якому викладені одночасно і запит на доступ до інформації, і звернення громадянина. Як діяти працівникові міської ради, відповідальному за доступ до інформації?
Це насправді дуже поширена ситуація. Запит на доступ до публічної інформації та звернення громадянина є різними способами отримання інформації від органу державної влади чи місцевого самоврядування, і регулюються ці два способи різними законами: Законом України «Про доступ до публічної інформації» та Законом України «Про звернення громадян». Щоб розрізняти ці два способи, слід пам’ятати про ключову відмінність – запит на доступ до публічної інформації стосується готової інформації, такої, яка вже є (або відповідно до компетенції має бути) у розпорядника, створена або отримана ним безвідносно прохання запитувача. В свою чергу громадяни направляють звернення тоді, коли хочуть отримати інформацію, створену спеціально для них, стосовно їх конкретної проблеми чи ситуації.
Проте не завжди запитувачі інформації розрізняють ці два способи, тож міські ради часто отримують листи, в яких частина запитуваного є, по суті, запитом на доступ до інформації (вже створеної, готової), а інша частина – проханням вплинути на ситуацію, розглянути скаргу, вжити заходів тощо.
Які дії має вчинити відповідальний працівник розпорядника? Насамперед, виокремити частину питань, яка є запитом на доступ до публічної інформації, та частину, яка є зверненням. Для цього відповідальний працівник розпорядника має бути добре обізнаним з вимогами обох законів, а за необхідності – звернутися до джерел, де можна почерпнути більш детальні пояснення (наприклад, онлайн-курс про доступ до публічної інформації чи коментарі до Закону України «Про доступ до публічної інформації»). Відповідаючи на подібні, слід мати на увазі також положення Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду №10 від 26 вересня 2016 року «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації» де в пункті 3.4 зазначено, що «одержавши запит на інформацію, який подано згідно із Законом № 2939-VI (Закон України «Про доступ до публічної інформації»), проте який за своїм змістом є зверненням громадянина відповідно до Закону № 393/96-ВР (Закон України «Про звернення громадян»), розпорядник інформації повинен відмовити у задоволенні такого запиту через невідповідність його предмета вимогам закону (пункт 2 частини п'ятої статті 19, пункт 4 частини першої статті 22 Закону № 2939-VI), та з урахуванням принципів добросовісності і розсудливості розглянути запит за Законом № 393/96-ВР. При цьому запитувача повинно бути повідомлено у п'ятиденний строк про те, що його запит на інформацію буде розглядатися як звернення відповідно до Закону № 393/96-ВР».
Користуючись аналогічним правилом, що далі розкрите у пункті 3.4 Постанови Пленуму ВАСУ №10, відповідальний працівник за доступ до інформації у розпорядника протягом 5 робочих днів (з можливим продовженням до 20-ти днів, як це передбачено Законом України «Про доступ до публічної інформації»), направить особі, що звернулася із запитом-зверненням (тобто запитом, який одночасно містить частину, що є зверненням) лист із інформацією, яка підлягає наданню у відповідь на запит. До інформації має бути додане повідомлення про те, що інша частина питань (які є зверненням) буде розглянута відповідно до Закону України «Про звернення громадян», про що буде надіслана відповідь у термін, передбачений законом про звернення (стандартно 30 днів, з можливим продовженням до 45-ти днів).
Читайте також: Запит, а не звернення: Чому краще не просити надати коментарі щодо документів
2. Особа запитує інформацію про себе саму. Які вимоги до надання такої інформації?
Часто розпорядники отримують запити, в яких особа просить надати інформацію про саму себе. Наприклад, хоче ознайомитися зі своєю особовою справою, чи отримати копію наказу, що стосується її самої. Дійсно, відповідно до статті 10 Закону України «Про доступ до публічної інформації» кожна особа має право зокрема: (1) знати у період збирання інформації, але до початку її використання, які відомості про неї та з якою метою збираються, як, ким і з якою метою вони використовуються, передаються чи поширюються, а також (2) мати доступ до інформації про неї, яка збирається та зберігається (тут не йдеться про надання довідок чи інших адміністративних послуг, що здійснюються органами державної влади чи місцевого самоврядування).
Разом з цим, працівники розпорядників, які добре обізнані з вимогами Закону України «Про доступ до публічної інформації», знають, що при наданні відповідей на запити розпорядник не має права вимагати від запитувача документів, що посвідчують особу та з’ясовувати, з якою метою запитувач збирає інформацію.
Очевидно, що ці два положення суперечать одне одному, тож з метою захисту іншого, не менш важливого законного інтересу – права на захист персональних даних, на практиці дотримуються наступного алгоритму дій. Відповідальний працівник розпорядника, який отримав запит на інформацію у котрому особа просить надати інформацію про себе, повинен у встановлений Законом України «Про доступ до публічної інформації» 5-денний термін надіслати відповідь з пропозицією запитувачеві прийти у приміщення розпорядника, засвідчити свою особу та ознайомитися з інформацією, що цікавить. Звісно, якщо особа захоче отримати копії документів, відшкодування витрат на копіювання та друк відбуватиметься за загальними правилами, про які поговоримо у відповіді на наступне питання.
3. Особа запитала інформацію, яка займає великий обсяг. Як правильно вираховується оплата на копіювання та друк?
Стаття 21 Закону України «Про доступ до публічної інформації» встановлює загальне правило, що інформація у відповідь на запит надається безкоштовно. Також за правилами цієї статті, у випадку, якщо задоволення запиту на інформацію передбачає виготовлення копій документів обсягом більш як 10 сторінок, особа має відшкодувати фактичні витрати на копіювання та друк. Хочу звернути увагу на нову (зі змінами, внесеними згідно з Постановою КМУ № 4 від 15.01.2020) редакцію Постанови Кабінету Міністрів України №740 «Про затвердження граничних норм витрат на копіювання або друк документів, що надаються за запитом на інформацію», яка, окрім затвердження нових граничних норм, передбачила встановлення давно очікуваних норм витрат на виготовлення цифрових копій документів шляхом сканування. Раніше розпорядники стикалися з неможливістю виставляти рахунки на відшкодування витрат у випадку, коли особа просила надати скановані копії документів.
Не зайвим буде нагадати, що встановлені Постановою КМУ №740 норми не є жорстко фіксованим розміром витрат, відшкодування яких передбачено законом, а лише максимально допустимою межею таких витрат при здійсненні розрахунку розпорядниками інформації.
Це означає, що кожна міська рада, яка вважає за необхідне вимагати від запитувачів відшкодування витрат на копіювання та друк (а тепер і на сканування документів) повинна виконати наступні кроки:
1) доручити економічному чи фінансовому відділу (управлінню, департаменту) здійснити розрахунок вартості фактичних витрат на копіювання та друк саме в цього розпорядника, базуючись на вартості витратних матеріалів, робочого часу тощо, не перевищуючи, проте, граничних норм, передбачених Постановою КМУ № 740;
2) затвердити внутрішнім актом (розпорядженням міського голови чи рішенням міської ради) розмір таких фактичних витрат;
3) оприлюднити такий внутрішній акт на офіційному веб-сайті міської ради чи іншими можливими способами.
Слід не забувати, що у випадку, якщо розпорядник інформації не визначив свої власні норми розміру плати за копіювання або друк, інформація надається безкоштовно. Разом з цим особа, що запитала інформацію, може вимагати надання інформації безкоштовно, базуючись на положеннях частини 4 статті 21 Закону України «Про доступ до публічної інформації», а саме при наданні особі інформації про себе а також інформації, що становить суспільний інтерес.
Читайте також: Зросли ціни на копіювання документів, які надають за запитом на інформацію
4. Особа запитує інформацію, яка міститься в різних документах. Як діяти?
Справді, міські ради та інші розпорядники публічної інформації часто отримують запити, підготовка відповідей на які потребує збору інформації з різних документів чи аналітичної обробки. У внутрішніх документах міських рад (наприклад, Положеннях чи Порядках опрацювання запитів на доступ до публічної інформації) можна навіть зустріти пункти, якими передбачено, що розпорядник не здійснює обробки інформації і, відповідно, відмовлятиме у наданні інформації у відповідь на такі запити. Чи є такий підхід законним? Чи не створює такий підхід штучних адміністративних перешкод у доступі до інформації, адже запитувач може запитати не конкретний документ, а «інформацію про…» і не бути обізнаним про існування чи відсутність окремого документу з питання, що його цікавить?
Пошукаємо відповідь у судовій практиці, зокрема в Постанові Пленуму Вищого Адміністративного Суду України №10 від 29 вересня 2016 року, яку вже згадували раніше. У пункті 1 цієї Постанови наведене визначення публічної інформації та зазначено, що у випадку, «якщо запит стосується інформації, яка міститься в кількох документах і може бути зібрана і надана без значних інтелектуальних зусиль (наприклад, без проведення додаткового змістовного аналізу), то така інформація відповідає критеріям «відображеності» та «задокументованості» і є публічною».
Основна складність для розпорядників публічної інформації в цьому випадку полягає у визначенні того, де пролягає межа між наявністю та відсутністю додаткового змістовного аналізу при зборі інформації з різних документів у відповідь на запит. Хорошим прикладом може слугувати судова справа проти Чернівецького обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України, рішення у якій Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду виніс 4 квітня 2018 року (справа №824/72/16-а). Позивач просив Чернівецьке обласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України надати публічну інформацію про загальну кількість направлених суб'єктам господарювання вимог про надання інформації у визначений запитувачем період. Чернівецьке обласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України повідомило запитувача про неможливість задоволення запиту, посилаючись на положення власної Інструкції про порядок забезпечення доступу до публічної інформації, де було зазначено, що територіальне відділення не є розпорядником за запитами стосовно інформації, яка може бути отримана шляхом узагальнення, аналітичної обробки або яка потребує створення в інший спосіб.
Досліджуючи обставини справи, суд, насамперед, встановив, що відповідач, в силу своїх повноважень, дійсно направляє суб'єктам господарювання такі вихідні документи, а отже, є розпорядником та власником створеної ним в процесі виконання своїх обов'язків інформації.
Відповідно до висновку суду, для надання позивачу запитуваної інформації про загальну кількість направлених вимог у вказаний період, відповідачеві – розпоряднику необхідно було провести лише підрахунок кількості направлених за вказаний період суб'єктам господарювання вимог, виходячи з чого суд підтримав позицію запитувача інформації.
Безумовно, у іншому випадку, якщо особа проситиме у запиті про проведення узагальнення, аналізу інформації та повідомлення її про висновки, зроблені на підставі такого аналізу, подібний запит не відповідає вимогам Закону України «Про доступ до публічної інформації» і має, разом з цим, бути розглянутий в порядку, передбаченому Законом України «Про звернення громадян».
Читайте також: Тетяна Олексіюк: Україні потрібен державний «вузловий орган» у сфері доступу
5. Особа запитала у міськради інформацію у форматі відкритих даних. Які правила надання такої інформації?
Стаття 10-1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» зобов’язує розпорядників, в тому числі міські ради, створювати набори інформації у форматі відкритих даних (відповідно до компетенції розпорядника), надавати публічну інформацію у формі відкритих даних на запит, оприлюднювати і регулярно оновлювати її на єдиному державному веб-порталі відкритих даних та на своїх веб-сайтах. Ще раз хочу нагадати, що факт того, що набори відкритих даних вже оприлюдненні на веб-сайті самого розпорядника чи на єдиному веб-порталі відкритих даних data.gov.ua, не звільняють розпорядника від обов’язку надавати цю інформацію у відповідь на запит. Прошу розпорядників звернути увагу на вимоги частини 2 статті 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» яка прямо зазначає, що відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел вважається неправомірною відмовою.
Які саме набори відкритих даних має створювати міська рада можна дізнатися з Постанови Кабінету Міністрів №835, що затверджує Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у форматі відкритих даних. Крім того, дуже корисними для відповідальних працівників міських рад стануть нещодавно оприлюднені рекомендації для органів місцевого самоврядування щодо оприлюднення інформації у формі відкритих даних, розроблені Міністерством цифрової трансформації України.
А щодо самої процедури надання інформації у форматі відкритих даних у відповідь на запит розпорядникам слід не забувати, що у випадку, коли відсутня технічна можливість направити запитуваний набір електронною поштою (наприклад, інформація має занадто великий обсяг як для пересилання поштовими сервісами), у розпорядників є можливість запропонувати особі-запитувачеві підійти безпосередньо до приміщення розпорядника і скопіювати інформацію на свій носій. Розпорядникам слід пам’ятати, що частина 1 статті 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації містить вичерпний перелік підстав для відмови у доступі до публічної інформації і посилання на інші підстави (відсутність технічної можливості, відсутність відповідального працівника тощо) буде протиправною відмовою.
Тетяна Олексіюк, медіа-юристка, для «Доступу до правди»
Фото: ms.detector.media
