Битва за відкриті дані: лайфхаки з судової практики

1 червня 2020 09:42

96427655 1345015615704527 3955428566220406784 o

У повсякденному житті ми постійно стикаємось з позитивним ефектом відкритих даних. Завдяки ним з'явилися і працюють такі сервіси як Opendatabot (збирає та аналізує дані державних реєстрів), Суд на долоні (пошук, дослідження та візуалізація судових рішень), rada4you (відслідковування голосувань народних депутатів та депутатів місцевих рад), Clarity Project (аналітика публічних закупівель ProZorro) та багато інших, пише DEJURE.

Із 2015 року Закон України «Про доступ до публічної інформації» (далі — Закон про доступ) зобов'язує розпорядників надавати публічну інформацію у формі відкритих даних на запит, оприлюднювати та регулярно оновлювати її на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних та на своїх вебсайтах.

Закон про доступ роз'яснює, що відкриті дані — це формат, який дозволяє автоматизоване оброблення публічної інформації електронними засобами, вільний та безкоштовний доступ до неї, а також її подальше використання.

Читайте також: Мінкульт не оприлюднює інформацію у форматі відкритих даних. Що робити?

Автори дослідження від Київської школи економіки, Lateral Economics та Open Data Institute зазначають, що «відкриті дані допомагають економіці зростати, підвищуючи ефективність окремих компаній, допомагаючи споживачам ухвалювати кращі рішення й уможливлюючи розвиток нових товарів та послуг». За їх підрахунками лише в 2017 році сукупний економічний ефект від відкритих даних становив $746-903 млн або 0,67-0,81% ВВП.

Окрім економічного розвитку та зручних сервісів для громадян, відкриті дані дозволяють кожному контролювати владу та підвищують прозорість ухвалення управлінських рішень.

Тим не менш, стан оприлюднення даних залишає бажати кращого. Постанова КМУ «Про затвердження Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних» від 21.11.2015 (далі — Постанова № 835) зобов'язує розпорядників інформації оприлюднити набори даних протягом шести місяців з моменту набрання Постановою чинності. Проте багато органів досі не зробили цього.

Експерти Texty.org.ua нещодавно провели моніторинг стану виконання Постанови № 835. Так, на 1 квітня 2020 року центральні органи виконавчої влади оприлюднили лише 421 набір відкритих даних (53%) з 800. 19 розпорядників оприлюднили всі набори, 31 — щонайменше 1, а 13 — взагалі жодного. Це, зокрема, МОЗ, НАК «Нафтогаз», НАБУ, Вища рада правосуддя, Держпраці.

Примусити розпорядників виконувати свій обов'язок можна шляхом звернення до суду. Судова практика з цього питання поділяється на дві частини:

·         справи, де оскаржується відмова надати відкриті дані у відповідь на запит;

·         справи, де оскаржується неоприлюднення таких даних на вебсайті органу та Єдиному порталі відкритих даних.

Як і в першій так, і в другій категорії, суди переважно задовольняють вимоги позивачів. Проте, по першій категорії справ судова практика є неоднорідною.

Так, в рішенні у справі № 640/19406/18 Окружний адміністративний суд міста Києва (ОАСК) вказав, що реалізація відповідачем приписів Постанови № 835 та його відмова у наданні запитуваної інформації — це різні предмети позову і позивач оскаржував останнє. А саме — ненадання земельного кадастру у формі відкритих даних у відповідь на запит. Суд відмітив, що, враховуючи обсяги інформації, відповідач технічно не міг це зробити та відмовив в задоволенні позову.

Разом з тим, Закон про доступ не передбачає такої підстави для відмови у наданні публічної інформації на запит.


Дивує також постанова Шостого апеляційного адміністративного суду у справі № 804/4128/18, де позивач оскаржував відмову Держархбудінспекції надати у відповідь на запит Реєстр дозвільних документів у формі відкритих даних. Суд зазначив, що відповідно до підзаконного акту Мінрегіону (Порядку ведення єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт) доступ до Реєстру здійснюється виключно через вебсайт Держархбудінспекції, а тому її відмова надавати дані обґрунтована.

Така позиція суду йде врозріз із Законом про доступ, який прямо вимагає не лише оприлюднювати відкриті дані, а й надавати їх на запити. Більше того, це створює небезпечний прецедент, за яким ЦОВВ можуть уникати виконання Закону про доступ та Постанови № 835 через підзаконні акти нижчого порядку.

В той же час, у схожій справі № 640/3428/19 ОАСК задовольнив позов до Міністерства юстиції і зобов'язав останнє в повному обсязі надати ЄДРПОУ у формі відкритих даних у відповіді на запит.

Більше того, Дніпропетровський окружний адміністративний суд, а згодом і Третій апеляційний адміністративний суд у справах № 160/19406/18 та 804/4128/18 підтвердили, що посилання на вебсайт, на якому знаходиться запитувана інформація, є неналежним забезпеченням доступу до інформації, що суперечить нормам законодавства. Суди зобов'язали відповідно Чернігівську та Івано-Франківську міські ради надати у відповіді на запит дані про місцезнаходження громадського транспорту.

Читайте також: Публічна інформація у форматі відкритих даних: чому це важливо і як її отримати?

Також розпорядники інформації не можуть відмовляти надавати відкриті дані на підставі того, що запитувач не надав опис інформації, чи відсутні реквізити документа, щодо якого зроблено запит. Одеський окружний адміністративний суд в рішенні у справі № 815/4307/16 зазначив, що перелік наборів даних фактично є видом інформації і не може мати іншу назву, ніж ту, що зазначена у Постанові № 835.

Окрім того, деякі органи не виконують Постанову, оскільки про них в ній прямо не згадується. Так, зокрема, чинив Київський відділ ДВС міста Одеси. Одеський окружний адміністративний суд в рішенні у справі № 815/5705/16 відмітив, що Постанова № 835 поширюється на всіх без винятку розпорядників публічної інформації, оскільки п. 5-1 ч. 1 Закону про доступ зобов'язує всіх суб'єктів владних повноважень оприлюднювати перелік наборів даних у формі відкритих даних. В свою чергу, Постанова містить загальні вимоги, які поширюються на всіх розпорядників та специфічні вимоги для конкретних органів. Якщо на певний орган не покладаються спеціальні обов'язки — це не означає, що він не має виконувати загальні вимоги, а саме — оприлюднювати у формі відкритих даних будь-які наявні дані, що відповідають визначенню публічної інформації.

Цікавою є також практика в спорах, де оскаржується неоприлюднення відкритих даних на вебсайті розпорядника та Єдиному порталі відкритих даних. Часто органи влади посилаються на технічну неможливість оприлюднити такі дані. Так, зокрема, чинила Запорізька міська рада. У своє виправдання вона зазначила, що вживала низку заходів з метою розробки нового офіційного вебсайту та оприлюднення на ньому даних. Проте, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду в постанові у справі № 335/3133/17 зазначив, що норми статті 10-1 Закону про доступ і Постанови № 835 є обов'язковими для виконання, та не передбачають умов чи можливості їх часткового виконання або відкладення виконання на майбутнє. Схоже рішення також прийняв ОАСК у справі №826/7159/16 щодо Київського міського голови. Отже, відмова надати дані з посиланням на відсутність технічної можливості це зробити — протиправна.

Не варто просити суд зобов'язати розпорядника регулярно оновлювати дані на Єдиному порталі відкритих даних. На думку Тернопільського окружного адміністративного суду (рішення у справі № 500/2730/19) суд позбавлений можливості задовольняти вимоги на майбутнє, тому такі позовні вимоги є передчасними та не підлягають задоволенню.

Окрім звернення до суду, щоб зобов'язати розпорядників оприлюднити відкриті дані, чи надати їх у відповідь на запит, не варто забувати про притягнення винних до відповідальності. Неоприлюднення наборів даних або ж ненадання публічної інформації на запит підпадає під статтю 212-3 КУпАП та тягне за собою накладення штрафу на посадових осіб від двадцяти п'яти до п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (425 - 850 грн). Складати протокол про таке правопорушення мають право уповноважені особи секретаріату Уповноваженої Верховної Ради України з прав людини або її представники. Отже, саме до секретаріату Уповноваженої варто звертатися з відповідними скаргами.

Читайте також: Блог Надії Бабинської/ Реєстр Мін'юсту — чому так складно відкрите відкрите

Якщо розпорядник призначив особу, відповідальну за оприлюднення відкритих даних (справи №№ 456/4863/19 та 200/11372/19), саме вона має нести відповідальність. Якщо таку особу не призначили, протокол може бути складений стосовно очільника органу-розпорядника інформації (справа № 734/3175/19).

Висновки з судової практики:

  • Розпорядники публічної інформації зобов'язані оприлюднювати її у формі відкритих даних на власному вебсайті, Єдиному порталі відкритих даних та надавати у відповідь на запит відповідно до вимог Постанови № 835 та Закону про доступ.
  • Постанова № 835 є обов'язковою для виконання, та не передбачає умов чи можливості її часткового виконання або відкладення виконання на майбутнє.
  • Дія Постанови № 835 поширюється на всіх без винятку розпорядників публічної інформації, навіть якщо про них окремо не зазначено в Постанові.
  • Постанова № 835 зобов'язує всіх розпорядників оприлюднювати будь-які наявні у них відкриті дані, що відповідають визначенню публічної інформації, а певних розпорядників — також конкретні набори даних.
  • Більшість розпорядників досі не виконують свого обов'язку, або виконують його неякісно.
  • Суди переважно задовольняють позови щодо оприлюднення публічної інформації у формі відкритих даних, в той час, як практика у справах про надання даних у відповідь на запит є неоднорідною.
  • Неправомірним є посилання на відсутність технічної можливості оприлюднити дані. Хоча виявлений випадок, коли суд не дотримався цієї позиції.
  • Неправомірним є також посилатися у відповіді на запит на вебсайт, на якому розміщена інформація, чи вимагати певний опис інформації, окрім того, що зазначений в Постанові № 835. Втім, Шостий апеляційний адмінсуд дозволив розпоряднику не надавати набір даних на запит, посилаючись на нижчий за ієрархією нормативно-правовий акт — Наказ Міністерства.
  • Розпорядники інформації мають призначити особу, відповідальну за роботу з відкритими даними. Саме вона нестиме адміністративну відповідальність за неоприлюднення даних.

Відмова в наданні інформації у формі відкритих даних у відповідь на запит

 

Справа № 640/3428/19

 

 

Неоприлюднення інформації у формі відкритих даних на власному вебсайті та Єдиному порталі відкритих даних

 

Справа № 826/7159/16

 

Притягнення винних осіб до адміністративної відповідальності

 

Справа № 456/4863/19

Більше кейсів  можна знайти за посиланням

«Доступ до правди»