Приводом для інтерв’ю з Віктором Барвіцьким, представником Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини з дотримання права на інформацію та представництва в Конституційному Суді України, стала стаття Ви нам більше не пишіть: як офіс Омбудсмана відповідає скаржникам, де ми описували кейс, як у відповідь на скаргу до Секретаріату Уповноваженого з прав людини скаржниця отримала відповідь, що державна установа безсила поновити її право на інформацію.
Віктор Барвіцький захотів прокоментувати випадок, описаний в публікації, а «Доступ до правди» скористався нагодою, щоб поставити ще кілька запитань до людини, яка є, так би мовити, очільником доступу в Україні.
- У вашій публікації, де йдеться про один запит заявниці та одну відповідь офісу омбудсмана, – не відображено усієї картини та проблематики питання, порушеного заявницею. В рамках розгляду звернення заявниці було відкрито провадження, вживалися заходи реагування, і нині дану справу розглядає суд, якому було надано відповідну юридичну позицію Уповноваженого з порушених питань.
Про що йдеться: комунальне підприємство вважало, що дані про виплати заробітної плати працівникам є персональними даними, і надавати таку інформацію на запит вони не повинні, бо з бюджету не фінансуються. Ми (офіс Уповноваженого) надали конкретні роз’яснення положень законодавства про те, що запит стосується публічної інформації. Але керівник не прислухався до наших роз’яснень, не надав інформацію запитувачу і не з’явився до нас для надання пояснень та складення відповідного протоколу про адміністративне правопорушення. При цьому потрібно враховувати законодавчо закріплені строки притягнення до адмінвідповідальності, а також те, що головною метою нашої діяльності є захист прав людини і громадянина та поновлення порушених прав. Для цього ми робимо все можливе. І треба розуміти, що офіс – це не «каральний орган», ми не наділені за законом слідчими функціями і не притягаємо до відповідальності безпосередньо. Це робить суд.
До того ж історія комунікації пані Рибалки з секретаріатом є дуже давньою і це не прості справи насправді.
У своїй діяльності ми дуже часто маємо справу із певними зловживаннями у сфері доступу до публічної інформації.
Велика кількість скарг про ненадання відповідей на інформаційні запити до державних органів, міськрад, комунальних підприємств тощо. Здебільшого запитується будь-яка інформація про діяльність таких органів: положення, посадові інструкції, статути тощо.
Так, безумовно, це публічна інформація , але якщо по-людськи підійти, навряд чи така інформація потрібна громадянинові у його повсякденному житті. У більшості випадків і подібних запитів їх метою є підловити розпорядника на невиконанні закону, порушенні строків надання відповіді та, відповідно, подати скаргу до нас. Те, що ми спостерігаємо: даний інструмент може слугувати відповідною формою тиску, зведенням рахунків з розпорядником інформації...
Безумовно, ми звертаємо на це увагу, і працюємо у тому числі над підготовкою відповідних законодавчих пропозицій, щоб подібних випадків зловживань було менше.
Як цього можна досягти?
Наша мета – змінити культуру розпорядників, щоб вони не приховували публічну інформацію, не називали її службовою, конфіденційною тощо, щоб робили «трискладовий тест» при відмові, а запитувачі при надсиланні інформаційних запитів послуговувалися принципом верховенства права, розсудливістю, пропорційністю, помірністю з огляду на те, що закон не містить жодних обмежень та запобіжників від зловживань.
А вони мають бути?
Ні для кого не секрет, що за бажання можна «покласти на лопатки» будь-якого розпорядника інформації шляхом надсилання у короткий термін великої кількості інфозапитів та вимагаючи надати інформацію в 5-денний термін.
До нас протягом останніх декількох місяців, наприклад, надійшло багато скарг на Офіс Президента. Про те, що електронні звернення не приймаються до розгляду. Коли почали з’ясовувати, виявилося, що в черзі на реєстрацію десь близько 15 тисяч таких електронних звернень. Вони ані технічно, ані фізично не встигають їх опрацьовувати з огляду на збільшений потік таких звернень після президентських виборів.
Ми теж отримуємо шалену кількість скарг, але ми жодного разу не спинили потік, ми реєструємо, розписуємо на виконавців, виконавці вживають заходів, готують акти реагування, а вже потім ми приймаємо конкретні виважені рішення, оцінюючи докази у їхній сукупності.
З 1 березня по 15 жовтня 2019 року – 2200 звернень на 17 працівників відповідного структурного підрозділу Секретаріату. Це колосальна кількість і навантаження. До речі, минулого року на цю пору до нас надійшло близько 4 тис звернень, а зараз суттєво менше. Це, як на мене, все-таки говорить про те, що ситуація із відповідями на запити поліпшилася. І, безумовно, це пов’язано з інформаційно-просвітницькою діяльністю (проведення тренінгів) та превентивною роботою з розпорядниками, що здійснюється нашими працівниками і нашими колегами з неурядових організацій.
А характер скарг змінився?
Так, раніше люди частіше скаржилися на ігнорування їхніх запитів, нині більшість скарг про те, що часткову відповідь на запит запитувач все-таки отримав, але хоче отримати повну інформацію.
От у вас є сайт «Доступ до правди». Я маю зустрічне запитання: чи досліджували ви, скільки одна й та сама особа могла через ваш сайт надіслати за день запитів до одного й того ж розпорядника? Так званий «спамінг»?
А «спамінг» – це від якої цифри? Два? Три? Десять?
Я вам раджу проаналізувати. Бо це цікаво. Розумієте, чинний закон «Про доступ до публічної інформації» не має жодних запобіжників для зловживань, про що я вже зазначав. Наприклад, не забороняє масового надсилання інформаційних запитів з метою внесення деструктиву в роботу певного розпорядника. Але має ж бути баланс публічного і приватного інтересів. Багато де у зарубіжних країнах запитувач має, наприклад, вказати, для чого він збирає ту чи іншу інформацію: для журналістського розслідування, для звернення до суду, для наукової роботи тощо. Я вважаю, що в умовах сучасного розвитку інформаційного суспільства не завадило би встановити запобіжники зловживанням й у нашому законодавстві. Безумовно, такі зміни не повинні обмежувати змісту та суті конституційного права на інформацію, а лише впорядкувати процедурні питання забезпечення такого права.
Також я вважаю, що дуже важливою є просвітницька кампанія у сфері доступу – і скарг би у нас стало менше. Бо запитувачі дуже часто блукають у «трьох соснах»: запит, звернення, інформація про себе. «Надайте копію моєї пенсійної справи» – чи це публічна інформація? Ні. А людина не оформила свій запит відповідно до вимог ст. 16 Закону «Про захист персональних даних». А потім пише до нас скаргу, а ми дивимося: помилка не у розпорядника, а в запитувача. І таких скарг багато, коли люди хочуть отримати у 5-денний термін відповідь на звернення.
Але ж це найлегший рівень, коли помилка є очевидною: роз’яснили, що це не запит, а звернення – і все…
Це тільки здається, що це легко, але ж усі матеріали потрібно детально перевірити, надати роз’яснення.
Дуже часто наш лист з вимогою надати пояснення щодо того, чому не було надано відповідь, закінчується а) відповіддю розпорядника, що такого запиту громадянина не було; б) відповіддю розпорядника, що таку відповідь уже надали – надіслали запитувачу поштою, ось копія. Запитувач, до речі, перед зверненням до контрольного органу міг би і власними зусиллями переконатися, чи надійшов принаймні його запит до розпорядника, чи розглянув він його та чи надіслав відповідь. Можливо, відповідь вже у поштовому відділенні, а скарга на розпорядника уже у нас.
Але часто ідеться і про інші випадки, коли скаржник має право на поновлення права на інформацію. Що вам заважає поновити право громадянина на інформацію, які є об’єктивні труднощі?
- По-перше, КУпАП, не ефективне законодавче регулювання наявних інструментів впливу Уповноваженого. Строки для складання адміністративного протоколу – одна доба. Редакція статті 254 КУпАП з 2018 року звучить так: «протокол про адміністративне правопорушення, у разі його оформлення, складається не пізніше 24 годин з моменту виявлення особи, яка вчинила правопорушення, у двох примірниках, один із яких під розписку вручається особі, яка притягається до адміністративної відповідальності». Це абсолютно неможлива вимога для Офісу Уповноваженого – за одну добу виявити правопорушення, встановити відповідальну за розгляд звернення/запиту особу та скласти відносно неї протокол.
Читайте також: Адмінпротоколи по доступу: юристи коментують зміни до КУпАП
До того ж Омбудсман – не каральна інституція, наша перша місія – поновити право заявника на інформацію. Але у кожній скарзі найпершою вимогою є яка? Складіть протокол і притягніть до відповідальності. І я з цього суджу: що особі ця інформація сто років не потрібна, вона просто зводить порахунки з інституцією. Бо так сформульована скарга!
Можу навести приклад.
Одного студента відрахували з вишу. Його батько, юрист за фахом, надіслав за один день понад 50 запитів на публічну інформацію до адміністрації закладу і не на всі з них отримав відповідь. А потім – скарга до нас, і тут же людина на прийомі: мовляв, давайте бігом складемо протоколи, щоб встигнути притягнути адміністрацію до відповідальності, бо вони такі погані, відрахували мого сина.
Вибачте, кажу я, а давайте розберемося. Яке першочергове право було тут порушене – чи то право на інформацію чи то право на освіту? Яким чином засипання запитами навчального закладу сприятиме реалізації права на освіту?
Я би сказав так, що закон про доступ – є благим і корисним, але, очевидно, що на даному етапі потрібні корективи, щоб він використовувався суто за своїм призначенням, а не для порахунків з кимсь.
Які корективи ви би вважали доречними?
Почну з того, що має бути чіткий перелік публічної інформації, яка має надаватися на запит. Це було б дуже важливим. От у випадку з тими ж комунальними підприємствами. Вони вважають, що вони госпрозрахункові, державного фінансування або з місцевого бюджету не отримують, а отже, дані про зарплату працівників надавати не повинні. А був би перелік – мусіли б надати.
Зараз закон містить перелік інформації, яка має міститися на сайті розпорядника і ту, яка має бути у форматі відкритих даних. До речі, ми протягом липня-вересня зробили моніторинг цих даних і склали понад 100 адмінпротоколів. Зараз триває другий етап моніторингу, ми перевіряємо чи дослухалися розпорядники до наших рекомендацій.
По-друге, ми вважаємо, що мають бути зміни до КУпАП – бо нам складати адмінпротоколи за добу неможливо.
Ну і зрозумійте, головне – наше завдання поновлення права, а не складання протоколів. Ми недарма говоримо про необхідність створення інституції інформаційного комісара, який би мав інші повноваження – зокрема і слідчі функції, і безпосереднє притягнення до відповідальності. Але створення чи то комісара, чи іншого органу, який би здійснював реалізацію державної політики у цій сфері, жодним чином не підміняло б здійснення зі свого боку парламентського контролю Омбудсманом. Законодавство треба змінювати. Але хтось вважає, що ці зміни не на часі, а я вважаю, що вони украй необхідні.
Леся Ганжа, «Доступ до правди»
