Постанова ВАСУ по доступу: обіцяного чекали три роки

1 листопада 2016 12:45

Unnamed

Михайло Смокович, заступник голови Вищого адміністративного суду України, на прохання «Доступу до правди» розповів історію прийняття постанови

Те, що Закон «Про доступ до публічної інформації» потребує додаткових роз’яснень для суддів у Вищому адміністративному суді України зрозуміли ще в 2013 році: аж надто нерівною була судова практика, надто по-різному судді тлумачили положення закону.

Саме тоді було ухвалене рішення створити робочу групу з підготовки постанови «Про практику застосування адміністративними судами положень ЗУ «Про доступ до публічної інформації», до якої увійшли як представники ВАСУ, так і Офісу Уповноваженого з прав людини й громадянського суспільства. Тільки протягом 2015 року група збиралася тричі, щоб з’ясувати проблемні моменти доступу до інформації та дати їм адекватне тлумачення.

На засіданнях 2016 року робоча група вичищала в документі останні неузгодження.

У підсумку документ на Пленумі прийняли одноголосно.

Він остаточно закріпив, зокрема те, що єдиною законною підставою для відмови у надані інформації є трискладовий текст, що комунальні підприємства, попри усі їх пручання, таки є розпорядниками інформації, а переліки ДСК («для службового користування»), які складають органи влади чи місцевого самоврядування аж ніяк не є законною підставою для обмеження доступу до інформації.

Про історію підготовки постанови та її значення для судової практики «Доступ…» говорить з Михайлом Смоковичем, заступником голови ВАСУ, головою робочої групи з підготовки постанови.

-         Наскільки обов’язковими є до виконання положення постанови?

-         ВАСУ крім своєї основної функції – розгляд адміністративних справ у касаційній інстанції, має також завдання надавати методичну допомогу судам першої і другої інстанцій у застосуванні законодавства, і мету – забезпечувати єдність судової практики. Для цього ВАСУ на пленумах приймає постанови роз’яснювального характеру щодо застосування законодавства, завважте, ці роз’яснення мають рекомендаційний характер. До речі, при СРСР постанови пленумів були обов’язковими до виконання, а в європейській правовій традиції, на яку ми орієнтуємося, ці постанови відносяться до когорти м’якого права. Але в цілому ситуація така: якщо постанову прийнято, то її дотримуються.

-         Хто був ініціатором підготовки постанови по доступу?

-         Історія цієї постанови досить тривала: сам Закон України «Про доступ до публічної інформації» було прийнято в 2011 році, тоді ж ВАСУ взяв цю категорію справ на особливий облік. Ми моніторили, як в нашій країні дотримується право на свободу інформації – як конституційна ст. 34, так і конвенційна ст. 10. Свобода на інформацію є основоположною свободою, і від того як держава її захищає – це і її лице, і ефективність адміністративного судочинства.

У 2012-му ми узагальнили практику з цієї категорії справ. Узагальнення показало неоднакове застосування багатьох положень закону та розуміння цих положень як судами, так і суб’єктами правовідносин.

Зрозумійте головний принцип: справа в суді з’являється тоді, коли суб’єкти правовідносин по-різному розуміють закон. Щодо доступу, то наш чиновник ще мислить консервативно: коли до нього приходить запит на інформацію, він думає, як не її дати. А ми стараємося його перевчити на те, як дати. Або аргументувати, чому ця інформація є закритою.

У 2013-му ми обговорили результати цього узагальнення на Пленумі. Щоб вирівняти практику  вирішили створити робочу групу й готувати постанову.

Особливістю підготовки даної постанови стало те, що до робочої групи увійшли не тільки судді й працівники апарату ВАСУ, а й представники офісу Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, ЗМІ та громадських медіа-організацій.

У процесі роботи давалися запити у всі суди щодо проблемних питань, досліджувалися окремі рішення, де виникали проблеми.

-         А чому так довго – три роки?

-         Ми могли прийняти постанову раніше. Але: триває судова реформа. Багато суддів і працівників апарату задіяні у робочих групах з підготовки  інших законопроектів.

-         Постанова є надзвичайно ґрунтовною – 40 сторінок. Наскільки такий обсяг є типовим для постанов ВАСУ? Наскільки типовим є те, що постанову прийняли з першого разу та ще й одноголосно?

-         Буває по-різному. Приміром, першу постанову пленуму, яку ми прийняли 2 квітня 2007 року «Про практику застосування адміністративними судами положень Кодексу адміністративного  судочинства України під час розгляду спорів щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим                процесом чи процесом референдуму» приймали у двох читаннях – настільки багато було правок і зауважень.

Буває і в другому читанні не вдається прийняти постанову. Це трапляється тоді, коли законодавство заплутане і допускає багато різночитань. Приміром, друге читання постанови щодо проходження публічної служби було ще в 2008-му році, але вона й досі не прийнята.

-         А обсяг? Як правило, ваші постанови не такі об’ємні…

-         Особливістю цієї постанови є те, що для того, аби пояснити суть питання, потрібно багато тексту. Адже для суспільства свобода на доступ до публічної інформації є відносно новою, для судів – теж. І щоб усі все правильно зрозуміли потрібно навести багато переконливих аргументів.

Знаєте, в нас є не менші за обсягом постанови – наприклад, постанова 2013 року по виборах і постанова 2009 року про судову практику щодо статусу біженця й осіб без громадянства. Думаю, вони є не тільки не меншими за обсягом, але й містять більшу кількістю проблемних питань, які ми тлумачимо. Просто їх тлумачення є більш лаконічними.

-         Щодо нерівномірності судової практики. В офісі Уповноваженого з прав людини скаржаться, що по одних і тих самих адміністративних протоколах вони отримують кардинально протилежні судові рішення…

-         Адміністративні протоколи фіксують адмінправопорушення, їх розглядають місцеві суди. У нашій постанові немає ані слова про ці делікти. Для адміністративного суду принциповим є факт надання публічної інформації чи незаконність відмови. Ми визначаємо, чи діє чиновник правомірно чи протиправно, якщо протиправно – то вимагаємо надати інформацію. Крапка.

А от чи є в його діях склад адміністративного правопорушення – то це вже не наша компетенція.

-         Наскільки, на вашу думку, складання адміністративних протоколів є функцією Офісу Уповноваженого?

-         Я вважаю, що складання адмінпротоколів не властива функція Секретаріату Омбудсмана. Дивіться: протоколи складають – ДАІ, митна служба, податкова, прокуратура… Тобто це каральна функція держави, а Уповноважений з прав людини – це передусім захисник. До того ж я розумію, як не просто працівникам офісу вручати ці адмінпротоколи – все-таки ці дівчата не прокуратура і не ДАІ.

-         У чому причина неоднорідності судової практики?

-         У нерозумінні суддями закону. У складності деяких його положень. Приміром, найважчим і для суддів, і для чиновників є трискладовий тест. Бо це суб’єктивна оцінка – зважити шкоду і користь та визначити, що є більшим. От, припустімо, інформація є службовою і навіть віднесена до службової справедливо. Але чиновнику обов’язково потрібно пропустити відмову через трискладовий тест. Щоб зважити користь і шкоду, йому ж треба хоча б розуміти, для чого запитувачеві та інформація. А закон забороняє з’ясовувати причину подання запиту. Відтак чиновнику доводиться зважувати суспільну значущість наосліп – вона йому може бути взагалі не зрозуміла, а зрозуміла лише запитувачеві.

-         Зараз у ВРУ застрягли законопроекти, що вносять правки до закону про доступ до публічної інформації. Спитаю максимально спрощено: чи потрібні тепер зміни до закону чи достатньо вже постанови Пленуму ВАСУ, яку ви прийняли, щоб нівелювати у суді недосконалості закону?

-         По-перше, постанова носить рекомендаційний характер. По-друге, пам’ятайте: найчастіше справа в суді опиняється через недосконалість закону. Все-таки попри європейські наміри – виходити з верховенства права, ми лишаємося людьми статутного права, норми права. Це світоглядний перехід і він є досить складний.

Кожен суддя хоче винести законне рішення. Проблеми виникають там, де закон недосконалий. Буває, що проблема регулюється у трьох різних законах, а суддя не знає, який з них застосувати. А ще є рішення ЄСПЛ, які можуть пропонувати іншу логіку вирішення того чи іншого питання, ніж вітчизняне законодавство. Тому скажу так: ми в постанові Пленуму показуємо проблемні моменти і даємо способи їх вирішення, але якщо це ще буде закріплено на рівні закону, то в суддів взагалі не виникатиме ніяких питань.

Підготувала Леся Ганжа, «Доступ до правди»