Дмитро Котляр: Як зміниться доступ до публічної інформації

28 вересня 2015 11:00

На думку Дмитра Котляра, основні зміни, які вносить законопроект №2913 — це, по-перше, великий блок технічних правок у формулювання окремих статей, які дозволять запобігти зловживанням у трактуваннях тих чи інших понять, та усунути практичні проблеми для належного виконання закону. Другий блок — про визначення контрольного органу за дотриманням закону «Про доступ до публічної інформації».

- Дмитре, якщо говорити про «технічні правки», то, приміром, ви пропонуєте спростити визначення «публічна інформація». Чому це важливо?

Дивіться, зараз у законі формулювання таке: «Публічна інформація — це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом».

Необхідно усунути логічну неузгодженість, за якої один елемент визначення в чинній статті 1 Закону: «або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом», по суті, поглинає попередні складові визначення — «що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством».

Раз інформація є в розпорядника, то все одно, де і ким вона була створена, проте дехто з чиновників користується цією зачіпкою і відмовляє: мовляв, оскільки інформація була створена не в межах наших повноважень, то ми її не надамо, навіть якщо й маємо.

У новій редакції це визначення звучить так: «Публічна інформація — це зафіксована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що знаходиться у володінні визначених цим Законом розпорядників публічної інформації, або інформація, якою такі розпорядники зобов’язані володіти відповідно до законодавства».

- У правках до закону ви передбачили, що якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, надається копія документа, з якої вилучено таку інформацію, із позначенням у тексті частин документа, доступ до яких було обмежено. Але ми й раніше отримували у відповідь на наші запити копії документів, де було зафарбовано персональну інформацію чи службову. Що зміниться?

Для тих, хто й раніше так робив — нічого. Але це та сама проблема: зміни вносяться для тих, хто знаходив різночитання там, де їх немає. Ми й раніше багато пояснювали цю норму, давали роз’яснення і коментарі. Але для недобросовісних чиновників те формулювання, яке було в законі, створювало лазівку для відмов і зловживань. Часто громадяни стикалися з тим, що якщо в документі містилася конфіденційна чи службова інформація, то чиновники обмежували доступ до всього документа. Зараз такої можливості вже не буде. Просто порівняйте старе формулювання «якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений» із новим:«якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, надається копія документа, з якої вилучено таку інформацію, із позначенням в тексті частин документа, доступ до яких було обмежено».

- Багато відмов громадяни отримують через те, що чиновники посилаються на закон про захист персональних даних…

Це справді так. Наприклад, Центральна виборча комісія закриває доступ до біографій кандидатів, посилаючись на те, що це порушення закону про доступ до персональних даних. Тепер на законодавчому рівні буде заборонено обмежувати доступ до персональних даних, що стосуються здійснення особою, яка займає посаду, пов’язану з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, посадових або службових повноважень, а також до даних про освіту, трудову, громадську діяльність осіб, які претендують на зайняття владних посад.

- А які є важелі впливу на бюрократів, крім офісу Омбудсмена, який завалений скаргами, і судів, розгляд у яких теж є досить тривалим процесом?

Одна з найважливіших правок цього законопроекту стосується розширення інструментів впливу та повноважень, які може застосовувати Уповноважений з прав людини. При виборі моделі наглядового органу у сфері захисту права на доступ до інформації автори виходили з міжнародних стандартів, які передбачають, що відповідний орган повинен мати операційну та інституційну незалежність, а також набір мінімальних повноважень, зокрема право видавати обов'язкові приписи для запобігання або усунень порушень права на доступ, отримувати доступ до інформації, в тому числі з обмеженим доступом.

З урахуванням особливостей правної системи України, можливими були такі варіанти моделі наглядового органу:

1) створення нового державного органу (наприклад, Національної комісії з питань доступу до інформації; з можливим поєднанням в ній також функцій захисту персональних даних), який буде наділений максимальною автономією, але який з огляду на наявні конституційні обмеження буде центральним органом виконавчої влади;

2) створення нового державного органу з належними гарантіями незалежності від органів виконавчої влади на підставі особливого конституційного статусу (з можливим поєднанням функцій захисту персональних даних);

3) наділення зазначеними функціями вже наявного органу виконавчої влади (наприклад, Державного комітету з телебачення і радіомовлення України);

4) наділення Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини відповідними повноваженнями у сфері захисту права на доступ до публічної інформації.

За нинішнього конституційного регулювання та наявної адміністративної системи оптимальним є наділення Уповноваженого Верховної Ради з прав людини функціями незалежного наглядового органу у сфері захисту права на доступ до інформації. Перевагами такого варіанту є те, що Уповноважений із прав людини має високий рівень незалежності, що відповідає міжнародним стандартам; необхідне додаткове фінансування є меншим порівняно з варіантом створення зовсім нового органу; Уповноваженого з прав людини вже наділено подібними повноваженнями у сфері захисту персональних даних; необхідний набагато менший строк запуску такої моделі захисту права на доступ порівняно з іншими варіантами.

Новий законопроект надає йому право розглядати скарги, проводити перевірки, давати обов’язкові приписи. Рішення Уповноваженого є таким же обов’язковим, як рішення суду, і його виконання контролює виконавча служба.

В Україні один із найпрогресивніших у Європі закон про доступ, але його слабке місце — слабкий контроль за його виконанням. Зараз ми, по суті, виправляємо те, що не вдалося провести в попередній редакції закону — він уже у 2011 році містив аналогічні положення, але їх було викреслено за наполяганнями тодішнього Омбудсмена Ніни Карпачової.

Її аргументація будувалася на тому, що рішення уповноважених із прав людини мають, як правило, рекомендаційний, а не обов’язковий характер. Але часи змінилися: вже маємо прецедент — два роки тому аналогічні повноваження вже було надано Уповноваженому з прав людини у сфері захисту персональних даних.

Хоча справді наявність таких повноважень в Омбудсмана не є типовою. Саме тому цю модель ми розглядаємо як тимчасову. Щоби змінити ситуацію з контролем, потрібно вносити зміни до Конституції. Поясню: за чинної Конституції, ми не можемо створити незалежного конституційного органу, а тільки орган виконавчої влади, підпорядкований Кабінету Міністрів. А це буде означати порушення головного принципу незалежності — виконавча влада, що сама себе контролює.

До того ж нам було важливо об’єднати в одній системі контроль за доступом до публічної інформації та захисту персональних даних, бо, як правило, основні колізії по доступу — це якраз конфлікт між цими двома правами. Тому Уповноважений з прав людини — це на сьогодні в Україні оптимальне вирішення питання контролю за доступом до публічної інформації. Оптимальне і, додам, ощадливе порівняно зі створенням нового органу. Хоча для належного виконання нових функцій уряд і парламент повинні надати Уповноваженому додаткові кошти, оскільки ресурси секретаріату Уповноваженого є вкрай обмеженими. Без цього додаткового фінансування ці зміни залишаться на папері й це не призведе до посилення гарантій захисту права на доступ до інформації.

Леся Ганжа, спеціально для "Телекритики"