Ратифікація Україною Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів змушує по-новому оцінити зміни, передбачені проектом Закону № 2381 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у сфері доступу до інформації щодо вдосконалення їх окремих положень» в частині здійснення контролю за дотриманням законодавства про доступ до публічної інформації.

Нагадаємо, що це була 10-та ратифікація державою-членом Ради Європи, необхідна для набуття Конвенцією чинності, і Україна, відповідно, стала тією державою, яка своєю ратифікацією подарувала перший такого рівня міжнародний інструмент в сфері захисту права на доступ до публічної інформації.

Відповідно до статті 8 вказаної Конвенції заявник, чий запит про надання офіційного документу було відхилено, прямо чи опосередковано, повністю або частково, повинен мати право доступу до процедури перегляду рішення судом або іншим незалежним та неупередженим органом, утвореним відповідно до закону. Ця процедура має бути обов’язковою,  швидкою і недорогою  і полягати або у повторному розгляді інформаційного запиту державним органом, або у перегляді відмови у доступі документів незалежним органом або судом.

Важливо, що законопроект 2381 пропонує нову редакцію статті 17 Закону України «Про доступ до публічної інформації», якою розширюються повноваження наглядового органу в сфері доступу до публічної інформації – нині це Уповноважений ВРУ з прав людини.

Спробуємо проаналізувати найбільш важливі положення, які передбачає законопроект щодо контролю за правом на доступ.

Одержання пропозиції, скарги та інші звернення фізичних і юридичних осіб, об’єднань громадян без статусу юридичної особи з питань дотримання законодавства про доступ до публічної інформації та прийняття  рішення за результатами їх розгляду.

Це повноваження фактично не є новим, оскільки й нині Уповноважений з прав людини отримує та розглядає скарги осіб на порушення їх права на доступ до публічної інформації розпорядниками такої інформації.

Проведення на підставі звернень або за власною ініціативою виїзних чи безвиїзних, планових чи позапланових перевірок дотримання розпорядниками законодавства про доступ до публічної інформації. Одержання на свою вимогу будь-якої інформації (документів) у володінні розпорядників інформації, які необхідні для здійснення контролю за дотриманням законодавства про доступ до публічної інформації. Одержання на свою вимогу пояснень розпорядників інформації, їх службових і посадових осіб щодо дотримання законодавства про доступ до публічної інформації.

Ці повноваження також не є новими для Уповноваженого з прав людини. Чинний Закон України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» передбачає право Уповноваженого вимагати пояснення щодо стверджуваних порушень прав людини, здійснювати перевірки та мати доступ до документів з метою прийняття рішення в провадженні за скаргою на порушення прав людини (стаття 13 та 22 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини»).

 Затвердження нормативно-правових актів у сфері доступу до публічної інформації у випадках, передбачених цим Законом.

Ось це повноваження є новим для Уповноваженого з прав людини в сфері доступу до публічної інформації. Однак, в інших сферах Уповноважений вже виконує аналогічні повноваження. Наприклад, в сфері захисту персональних даних, як це передбачає Закон України «Про захист персональних даних».  Відповідно, надання такого ж повноваження в сфері доступу до публічної інформації посилить захисну та регуляторну роль Уповноваженого в сфері доступу до публічної інформації, що можна тільки вітати.

Видання обов’язкових для виконання вимог (приписів) про запобігання або усунення порушень законодавства про доступ до публічної інформації, у тому числі щодо надання запитувачу інформації; форми доступу запитувача до інформації; обмеження доступу до інформації з метою захисту прав третіх осіб; плати за надання інформації; оприлюднення інформації; виконання інших вимог законодавства про доступ до публічної інформації.

Ці запропоновані повноваження відрізняються від вже наявних у Уповноваженого з прав людини тільки обов’язковим характером вимог. За задумом автора, у разі, якщо розпорядник інформації не погоджується з вимогами, він має їх оскаржити до суду або виконувати. Станом на зараз розпорядник інформації може не підкоритись вимогам Уповноваженого і спір з ним може тривати не один місяць і насправді нічим так і не закінчитись.

Так, наприклад, у судовій справі № 620/3056/19 Шостий апеляційний адміністративний суд вказав, що тривалість провадження (що тривало майже рік), яке здійснювалося за скаргою на порушення права на доступ до публічної інформації, пов`язана не з бездіяльністю або діями відповідачів (Уповноваженого з прав людини), як на тому наполягає скаржник, а з поведінкою розпорядника інформації – комунального підприємства ВУКГ, який систематично  не виконував вимоги Уповноваженого ВР України.

Чи необхідно Уповноваженого з прав людини наділяти повноваженнями вносити обов’язкового характеру приписи чи подання – це є дискусійним питанням з точки зору характеру самої інституції Омбудсмана. Однак поки повноваження з контролю за дотриманням права на доступ до публічної інформації належать Уповноваженому, їх необхідно посилювати. Інакше здійснення такого контролю може бути ілюзорним, без ефективної користі для конкретних запитувачів, порушення чиїх прав на доступ оскаржується.

Звернення до суду із позовами (заявами) щодо визнання незаконними рішень, дій чи бездіяльності розпорядника, що суперечать цьому Закону.

Це повноваження є цікавим з точки зору розширення можливості Уповноваженого з прав людини діяти активно на судовому майданчику в аспекті захисту права на доступ до публічної інформації. Нині у ситуації, в якій ідеться не про порушення індивідуального права особи, а про прийняття акту розпорядником інформації, який систематично призводить до порушення законодавства в сфері доступу до публічної інформації, Уповноважений з прав людини може тільки звернути увагу розпорядника на необхідність зміни положень акту, однак чи виконувати такі рекомендації залишається на розсуд розпорядника. 

У разі ж прийняття такого положення парламентом, Уповноважений зможе, не чекаючи індивідуальної скарги особи, порушити питання щодо спірних актів перед судом і, у разі обґрунтованого оскарження з його боку, не допустити систематичного порушення права на доступ на підставі таких актів.

Відповідно, надання такого повноваження можна оцінити як позитивний прогрес, який сприятиме становленню належної практики застосування законодавства про доступ до публічної інформації.  

Проведення інформаційно-роз’яснювальної роботи, просвітницьких заходів з питань доступу до публічної інформації, організовувати та проводити навчання державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування, інших осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, інших осіб з питань доступу до публічної інформації.

Ці повноваження не є кардинально новими для Уповноваженого з прав людини, оскільки в межах свого мандату він і за наявних повноважень має вживати просвітницькі заходи. Однак чітке виокремлення такого повноваження в сфері доступу до публічної інформації посилить його роль в цьому аспекті в сфері доступу й це також має вітатись.

Загалом запропоновані зміни повноважень Уповноваженого з прав людини можна оцінити позитивно.

Однак необхідно пам’ятати, що в принципі такий характер повноважень не притаманний Уповноваженому з прав людини.

Вони є необхідними тільки на перехідний період – до створення окремої незалежної інституції, яка б здійснювала державний контроль за дотриманням права на доступ до публічної інформації та права на захист персональних даних. 

Ірина Кушнір, експертка ГО «Український інститут з прав людини», екс-представниця Уповноваженого з прав людини – начальниця управління з питань підготовки конституційних подань та дотримання права на доступ до публічної інформації