Фундація DEJURE проаналізувала, які рішення суди приймали у справах, де запитувачі оскаржують порушення права на доступ до публічної інформації органами суддівського врядування: Вищою радою правосуддя (ВРП), Вищою кваліфікаційною комісією суддів України (ВККС) та Державною судовою адміністрацією (ДСА).

Статистика року

У 2020 році запитувачі набагато менше судились з органами суддівського самоврядування за доступ до публічної інформації, ніж у попередніх роках. Минулого року щодо ВККС та ДСА суди не ухвалили жодного рішення (у 2019 році суди ухвалили рішення щодо ВККС у 13 справах, а щодо ДСА – у 1 справі). Що стосується ВККС то це, ймовірно, пов'язано з тим, що повноваження членів цього органу були припинені на підставі закону, а новий склад так і не був обраний. Проте кілька справ щодо цих органів наразі все ще перебувають на розгляді у судах (зокрема, справа № 640/12250/20 щодо скасування наказу ДСА про встановлення плати за сканування документів, які надаються на запит (аналогічна справа ініційована і щодо ВККС), справа № 9901/76/19 щодо неоприлюднення ВККС рішень за період 2011-2019 роки тощо).

Натомість зросла кількість рішень у справах, де відповідачем виступає ВРП: таких справ у 2020 році було 8. З них у 6 справах суди ухвалили рішення на користь запитувачів (в т. ч. 2 задовольнили частково). Для порівняння: у 2019 році таких справ щодо ВРП було лише 2, обидві вирішені на користь позивачів.

Вказана кількість справ, в яких було прийняте хоч одне рішення по суті спору

Рішення-прогрес року:
вибірка інформації не є її створенням та застосування практики ЄСПЛ

Найпрогресивнішим, на думку юристів Фундації DEJURE, є рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі – КАС ВС) у справі № 9901/105/20 та залишене без змін постановою Великої Палати Верховного Суду (далі – Велика Палата ВС). Запитувач просив ВРП надати інформацію щодо подань ВККС про звільнення суддів за результатами проходження ними кваліфоцінювання як таких, що не відповідають займаним посадам. Інтерес до такої інформації з боку громадськості й на сьогодні залишається досить високим, адже вона стосувалась оновлення суддівського корпусу і проведення судової реформи загалом.

ВРП надала певну статистичну інформацію щодо їх кількості, проте відмовилась вказати дати надходження цих подань ВККС, імена членів ВРП, на яких вони (були) розподілені, а також суддів, щодо яких ВРП розглянула (чи не розглянула) такі подання.

Прогресивним це рішення є, по-перше, через те, що КАС ВС дійшов висновку, що ВРП володіла запитуваною інформацією, адже у відповідь на запит змогла надати статистичну інформацію. КАС ВС визнав, що вибірка інформації із кількох документів, яку повинна була зробити ВРП, не є створенням інформації. Отже, ВРП зобов'язана була знайти, вибрати та надати інформацію на запит, а не створювати її.

По-друге, у даній справі КАС ВС застосував до конкретних обставин правові позиції Європейського суду з прав людини (далі – ЄСПЛ), викладені у справі «Угорський Гельсінський комітет проти Угорщини» (Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary, заява № 18030/11). Такий підхід до вирішення спору є важливим для розвитку всієї судової практики з доступу до публічної інформації.

КАС ВС звернув увагу, що відмовляючи у наданні інформації, розпорядники зобов'язані оцінювати суспільний інтерес у запитуваній інформації. На додаток, КАС ВС вказав, які саме критерії можуть свідчити про суспільний інтерес та застосував їх до даної справи, оцінивши: мету запиту, роль запитувача, природу інформації та її готовність. Це рішення підтримано Великою Палатою ВС 10 грудня 2020 року і є остаточним.

Рішення-декаданс року: відкриту інформацію віднесено до службової

Кроком назад у розвитку судової практики, на думку юристів Фундації DEJURE, є рішення у справі № 9901/172/20, що стосувалась ненадання на запит протоколів засідання ВРП та її Дисциплінарної палати. КАС ВС підтримав позицію ВРП і визнав таку інформацію службовою та такою, що не може бути надана запитувачу (ВРП внесла цю інформацію до Переліку службової інформації та своїм Регламентом обмежила доступ до неї, дозволивши надавати лише особам, які мають право оскаржити рішення ВРП чи Дисциплінарної палати).

Проте, відповідно до Закону «Про публічну інформацію» такі документи не можуть бути віднесені до службової інформації, адже не відповідають всім ознакам такого виду інформації, передбаченим у ст. 9 цього Закону, а саме: ця інформація не передує обговоренню і прийняттю рішення.

Протоколи засідань дисциплінарних палат ВРП та ВРП є такими, що фіксують інформацію про події, які вже відбулися, та про прийняті ВРП чи її органами рішення на цих засіданнях. Наявна інформація в них є остаточною та незмінною. Вони не передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень: вони є формою фіксації проведених засідань та обговорень, а також формою фіксації вже прийнятих на них рішень. До того, відповідно до ч. 8 ст. 30 Закону «Про Вищу раду правосуддя», особи, присутні в залі засідання ВРП, мають право робити письмові записи, можуть використовувати портативні аудіотехнічні засоби. А це означає, що доступ до цієї інформації не є обмеженим.

У цій справі уже відкрито апеляційне провадження, тому у Великої Палати ВС є шанс виправити ситуацію та не допустити ще більшого декадансу.

Рішення-дилема року: право скаржника v. право запитувача

Проблемою для судів стало розмежування права запитувача (будь-якої особи) на доступ до публічної інформації та право скаржника (особа, яка подала дисциплінарну скаргу) на отримання інформації.

Так, п. 6.7 Регламенту ВРП передбачено, що витяг із протоколу засідання або копія технічного запису розгляду дисциплінарної справи надається особі, яка має право оскаржити рішення Ради чи Дисциплінарної палати, за її клопотанням. Водночас відповідно до Закону «Про доступ до публічної інформації» така інформація є публічною і відкритою, а отже повинна надаватись будь-якій особі.

І якщо у справі № 9901/172/20 КАС ВС звертав увагу на положення Регламенту, як на аргумент віднесення інформації до службової, то у справі № 9901/598/19 прямо зазначив, що посилання ВРП на Регламент є не прийнятним, а ВРП діяла не на підставі Закону «Про доступ до публічної інформації». У цій справі КАС ВС визнав порушення права запитувача на доступ до публічної інформації.

Варто також звернути увагу на справу № 9901/103/20. В ній оскаржувалась відмова ВРП надати скаржнику матеріали судової справи про адміністративні правопорушення, що знаходились у матеріалах дисциплінарного провадження, відкритого щодо судді. І хоча інформація запитувалась не на підставі Закону «Про доступ до публічної інформації», КАС ВС все ж застосував цей Закон при вирішенні справи. Він фактично дійшов висновку, що матеріали дисциплінарної справи є публічною інформацією і вони можуть містити інформацію з різним режимом доступу до неї. Як наслідок, суд визнав протиправною відмову ВРП надатиі матеріали справ про адміністративні правопорушення, в частині безпосередньо пов`язаних з дисциплінарною скаргою та які не становлять інформацію з обмеженим доступом.

Як далі суди будуть співвідносити право запитувача і право скаржника на отримання інформації вирішить Велика Палата ВС, адже щодо всіх цих справ уже відкрито апеляційні провадження.

Рішення-креатив року: одноосібні ухвали членів ВРП не є рішеннями ВРП

Свій «креатив» проявили судді у справі № 9901/104/20. У ній оскаржувалось неоприлюднення ухвал про залишення без розгляду та повернення дисциплінарних скарг, постановлених одноосібно членами Дисциплінарних палат – доповідачами.

Здавалось би, рішення очевидне – відповідно до Закону «Про доступ до публічної інформації» розпорядники зобов'язані оприлюднювати свої «нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії». Проте КАС ВС дійшов висновку, що одноособові ухвали членів ВРП не є рішеннями дисциплінарного органу чи ВРП, а отже у розпорядника немає обов'язку оприлюднювати їх на сайті.

Такий креатив можна було б вважати логічним, але далі у рішенні КАС ВС суперечить своїй позиції. Розглядаючи питання чи є інформація у вказаних ухвалах службовою, КАС ВС зазначив, що така інформація «не може міститися в правових актах суб`єктів владних повноважень - нормативних чи індивідуальних. Такі акти є рішеннями в розумінні статті 9 Закону «Про доступ до публічної інформації» і відповідно службова інформація може міститись лише в документах, які передували їх прийняттю».

Фактично КАС ВС дійшов висновку, що одноособові ухвали, прийняті членом ВРП, є публічною інформацією, яка не може бути віднесена до службової інформації. І КАС ВС розглянув питання чи є в ухвалах службова інформація, як щодо актів/ухвал ВРП (належного розпорядника інформації), а не якогось іншого органу.

Читайте також: Що приховувала судова влада в 2019 році? – аналіз DEJURE

Зазначимо також, що приймаючи ухвалу, член дисциплінарної палати ВРП не діє як самостійний орган чи посадова особа: він реалізує свої повноваження як члена Дисциплінарної палати в рамках складу Дисциплінарної палати – колегіального органу ВРП, створеного з метою розгляду дисциплінарних проваджень щодо суддів. Тобто, його одноосібна ухвала – це ухвала Дисциплінарної палати, членом якої він чи вона є. Тому такі ухвали є рішеннями розпорядника інформації, які вони зобов'язані оприлюднювати. Наразі у цій справі відкрито апеляційне провадження.

Христина Буртник, Фундація DEJURE