Інститут масової інформації опублікував посібник для журналістів «Як писати про місцеву владу».

«Доступ до правди» пропонує увазі читачів розділи, присвячені доступу до інформації про місцеве самоврядування.

 

Які закони регулюють діяльність місцевої влади

У процесі своєї діяльності органи місцевого самоврядування, як і будь-яка інша влада, виробляють велику кількість інформації. Вона часто є підставою для подальшої діяльності органу або є її наслідком. У будь-якому випадку – саме інформація може дати відповіді на такі типові питання, які цікавлять журналіста, коли він хоче писати про події в тій чи іншій громаді:

• що відбувається в області/районі/місті/селі/селищі
• наскільки ці процеси законні
• чому вони відбуваються
• яких наслідків потрібно очікувати
• як використовуються спільні кошти/майно
• наскільки результативною є влада, які плани у неї
• яке ставлення територіальної громади до влади і т.п.

Однак, перш ніж знайти на них відповіді, потрібно знати – де? як? та що? – журналіст може отримати цю інформацію від влади, що іменується місцевим самоврядуванням.

У цьому розділі ми спробуємо розглянути основні органи, які створюють інформацію.

У першу чергу це стосується специфіки інформації, яку продукує кожен з цих органів, її змісту та форми. Окрім цього, ми окреслимо основні та найбільш дієві способи, як можна отримати цю інформацію. Зрештою, за кожною посадою у владі є конкретне прізвище та ім’я. Тому справедливо буде говорити, яку інформацію ми можемо отримати про конкретного чиновника чи політика з місцевої влади.

Почнемо з того, що охарактеризуємо владу, про яку будемо далі говорити. Це доволі специфічна влада – вона місцева. Більшість функцій та питань, якими опікується місцева влада, мають суто місцеве значення. Дія рішень органів місцевого самоврядування, обласних та районних державних адміністрацій поширюється виключно на територію, на якій місцева влада проводить свою діяльність.

Органи місцевого самоврядування бувають такі: обласні, районні, міські, районні в містах (бувають в містах з районним поділом), об’єднані громади, селищні та сільські. Органи самоврядування в містах та селах називають «базовими», бо вони стосуються конкретних населених пунктів. Обласні та районні органи місцевого самоврядування мають інший характер, вони представляють спільні інтереси місцевих громад, що входять до району чи області.

Також для з’ясування інформації про справи в місцевій громаді, розуміння ситуації, яка склалася, варто пам’ятати, що всі сільради та селищні ради входять до складу районів або великих міст, а усі міста поділяються на міста з районним статусом та з обласним. Міста з районним статусом також входять до складу районів, а міста з обласним статусом мають рівні з районами права. Райони та міста з обласним статусом входять до складу областей.

Що важливо, як і будь-яка влада, органи місцевого самоврядування повинні діяти виключно керуючись законами та іншими нормативно-правовими актами, що мають вищу юридичну силу. Це є одним з основних принципів місцевого самоврядування, який зазначений  у ст. 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»: Місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах: законності, правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами.

Іншими словами, підставою для всіх дій органу місцевого самоврядування повинні бути конкретні закони та підзаконні акти, завдання яких – деталізувати дію закону. Саме тому, якщо взяти до рук будь-яке рішення органу місцевого самоврядування, на початку, в констатуючій частині, ви побачите перелік законів і статей, базуючись на яких, орган місцевого самоврядування приймає рішення.

Перелік законів, які регулюють діяльність органів місцевого самоврядування слід поділити на певні групи:

Безумовно, першим і основним документом, на який спирається місцеве самоврядування, є Конституція України. Тут визначено право на місцеве самоврядування, якому присвячено окремий XI розділ, що так і називається: Місцеве самоврядування.

Наступними важливими документами є два спеціальні закони «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про статус депутатів місцевих рад». Перший окреслює систему, в якій функціонує місцеве самоврядування в Україні, правовий статус, механіку взаємодії органів у ньому. Другий стосується депутатів місцевих рад. У ньому окреслені межі та гарантії діяльності депутата, зрештою, визначено його правовий статус. Тому цей закон є важливим для кожного з них. Звісно, він важливий і для журналіста, адже чітко окреслює, які обов’язки мають у депутати місцевих рад.

Далі ідуть нормативно-правові акти, що регулюють окремі сфери діяльності органу місцевого самоврядування. Наприклад, коли ми говоримо про прозорість діяльності та підзвітність, потрібно згадатиЗакон України «Про доступ до публічної інформації» та «Про відкритість використання публічних коштів». Обидва закони визначають умови та порядок забезпечення доступу до інформації, якою володіє орган місцевого самоврядування.

Коли міська влада планує розвиток міста, намагаючись ефективно та справедливо використовувати його територію, вона звертається до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Коли ж мова йде про кошти, якими володіє територіальна громада, і орган місцевого самоврядування хоче їх розподіляти, йому потрібно виходити з Бюджетного Кодексу України, який є основою для дій місцевого самоврядування у бюджетній сфері. Або органу місцевого самоврядування потрібно прийняти певні правила, за якими мають існувати суб’єкти господарювання, ті, які щось виробляють або реалізовують, наприклад, товари в межах громади. У такому разі важливим для прийняття рішення буде Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». А ще громаді потрібні комфортні умови для людей, що в ній живуть. Для цього у своїй діяльності орган місцевого самоврядування повинен керуватись Законом України «Про благоустрій населених пунктів». Зрештою, читаючи рішення чи розпорядження органів місцевого самоврядування, ви познайомитеся ще з десятком важливих законів, якими керується місцева влада у своїй діяльності.

Окремо потрібно згадати про нормативно-правові акти, які ухвалює місцева влада, і які стають так само обов’язковими для неї та членів територіальної громади,  як і Законодавство України.

У першу чергу це Статут територіальної громади міста. Його можна порівняти з місцевою конституцією, тому що в ньому закладені засадничі принципи взаємного існування місцевої влади та членів територіальної громади, механізми участі останніх у прийнятті важливих для міста та його окремих територій рішень, наприклад, загальні збори громадян, місцева ініціатива, громадські слухання. Саме він визначає, як і в який спосіб громадськість може впливати на місцеву владу. Він також містить багато загальних норм, що не передбачають конкретних процедур. Через це Статут часто потребує конкретизації. Саме тому нерідко існують окремі документи, що регулюють процедури, які визначені Статутом. До прикладу, процедура проведення громадських слухань часто регулюється окремими положеннями, які прийняті міською радою.

Іншими важливими внутрішніми документами є регламенти. При цьому їх може бути декілька, наприклад, регламент ради та виконавчого комітету ради. Це перелік правил, за якими діють органи, яких стосується цей документ.

 

Чому журналісту важливо знати регламенти?

Тому що в ньому часто закладені способи отримання або втаємничення інформації, що існує в органі влади. Нерідко там описана процедура акредитації засобів масової інформації.

На жаль, у цих текстах мова йде про процедури, які сама ж влада часто ігнорує, відтак журналістові варто звертати на це увагу. Повідомлення про те, що рішення були прийняті з порушенням регламенту, ставить під сумнів їх легітимність. Нерідко регламент ставав підставою для скасування рішення органу місцевого самоврядування в судовому порядку, тому регламент важливий, як би до нього не ставились окремі політики чи чиновники.

Влада володіє великою кількістю інформації. При цьому надавати та оприлюднювати її є обов’язком місцевої влади. І цей обов’язок чітко відображений в законодавстві, зокрема, у статі 3 Закону України «Про доступ до публічної інформації»: обов’язок розпорядників інформації (у даному випадку мова йде про орган місцевого самоврядування) надавати та оприлюднювати інформацію.

Що важливо, коли ми говоримо про доступ до інформації, якою володіє влада, ми повинні розуміти, що існують дві його форми: активна і пасивна.

Активна форма - це коли ми звертаємось до органу влади із запитом на публічну інформацію. Це передбачено ст. 5 Закону України «Про доступ до публічної інформації». Тут немає значення, звертаємось ми особисто або від імені засобу масової інформації. Так само до активної форми можемо віднести особисте відвідування органу влади, щоб ознайомитись з інформацією, яка розміщена на інформаційному стенді, та опрацювати  її у спеціально відведеному для цього приміщенні; участь у засіданні постійної комісії ради, місцевої ради чи виконавчого комітету місцевої ради, або консультативно-дорадчого органу при управлінні, місцевій раді чи голові. Зрештою, відвідати громадські слухання з питання що стосується життя міста та ефективності діяльності влади; чи стати учасником публічного щорічного звіту голови перед територіальною громадою; звіту депутата місцевої ради про свою роботу перед виборцями округу.

Пасивною формою є отримання інформації з відкритих джерел, яка оприлюднена в офіційних друкованих виданнях; на офіційному веб-сайті органу місцевого самоврядування в мережі інтернет, або єдиному державному веб-порталі відкритих даних. Важливо з’ясувати, що законодавство зобов’язує місцеві ради оприлюднювати таку інформацію на своїх офіційних веб-сайтах. Про це зазначено в статі 10 Закону України «Про доступ до публічної інформації»: розпорядники інформації зобов’язані оприлюднювати і регулярно оновлювати інформацію у формі відкритих даних на своїх веб-сайтах.

Публічна інформація у формі відкритих даних – це публічна інформація у форматі, що дозволяє її автоматизовану обробку електронними засобами, вільний та безоплатний доступ до неї, а також її подальше використання.

Органи місцевого самоврядування (як і інші розпорядники інформації) зобов’язані надавати публічну інформацію у формі відкритих даних на запит, оприлюднювати і регулярно оновлювати її на єдиному державному веб-порталі відкритих даних та на своїх веб-сайтах. Публічна інформація у формі відкритих даних є дозволеною для її подальшого вільного використання та поширення. Будь-яка особа може вільно копіювати, публікувати, поширювати, використовувати, у тому числі з комерційною метою, у поєднанні з іншою інформацією або шляхом включення до складу власного продукту, публічну інформацію у формі відкритих даних з обов’язковим посиланням на джерело отримання такої інформації.

Іншими словами, це інформація у формі, яка суттєво спрощує роботу журналістів, адже її можна скачати з веб-ресурсів або отримати у відповідь на запит у форматах *.doc, *.pdf, *.xls. Єдина важлива умова – обов’язкове посилання на джерело.

Безумовно, не вся інформація може бути надана у формі відкритих даних. Однак, нижче буде перелік тієї інформації, яка, безумовно, має бути у цій формі.

Ознакою того, що це офіційний веб-сайт органу місцевого самоврядування може бути домен *.gov.ua. Це спеціальний домен державних установ та організацій, отримання якого є окремою спеціальною процедурою, через що говорити про неофіційність таких сторінок – даремне. Наприклад, Ужгородська міська рада має сторінку www.rada-uzhgorod.gov.ua, Львівська міська рада – www.lvivrada.gov.ua, Чернігівська міська рада – www.chernigiv-rada.gov.ua. Іншою ознакою того, що сторінка, з якою ви працюєте, справді належить органу місцевого самоврядування є згадка назви веб-сайту в регламенті місцевої ради, або інших прийнятих нею нормативно-правових документах. Зрештою, те що це офіційний веб-сайт можна з’ясувати, подавши запит на інформацію до органу місцевого самоврядування.

На веб-сайті місцевої ради оперативно розміщується інформація, яка дає чітке розуміння, чим займається місцева влада:

-        проекти рішень ради;

-        проекти рішень виконавчого комітету;

-        проекти регуляторних актів та їх аналіз (наприклад, пропозиція нових тарифів з паркування або затвердження норм з вивезення сміття або визначення оплати проїзду в транспорті);

-        прийняті рішення ради та виконавчого комітету;

-        розпорядження міського голови;

-        висновки, рекомендації та протоколи постійних депутатських комісій;

-        протоколи засідань ради, виконкому;

-        плани проведення та порядок денний засідань ради, виконкому та комісій;

-        результати поіменних голосувань депутатів ради;

-        перелік земельних ділянок, які пропонуються для здійснення забудови;

-        інформація про вакансії, порядок та умови проходження конкурсів на них.

Також на веб-сторінці місцевої ради повинна бути така інформація:

-        інформація про структуру місцевої влади, місію, функції, повноваження, завдання, напрями діяльності та фінанси (структуру та обсяг бюджетних коштів, порядок та механізм їх витрачання тощо);

-        звіт про використання бюджетних коштів, зокрема за окремими програмами;

-        усі звіти, в тому числі щодо задоволення запитів на інформацію;

-        інформація про депутатів місцевої ради, членів виконавчого комітету ради;

-        статут територіальної громади, регламент ради, регламент виконкому;

-        перелік комунальних підприємств, установ (закладів) та організацій, адреси та телефони їхніх керівників, їхня фінансова звітність, реєстр боргових зобов’язань;

-        порядок складання, подання запиту на інформацію, оскарження рішень органу місцевого самоврядування, його дій чи бездіяльності;

-        інформація про систему обліку, види інформації, яка зберігається органом влади (у тому числі перелік інформації із обмеженим доступом);

-        реєстр (перелік) наборів відкритих даних (повинен бути окремим розділом на веб-сторінці, з вміщенням усієї інформації у формі відкритих даних, якою володіє орган влади);

-        переліки адміністративних послуг, інформаційні картки послуг та бланки заяв, необхідних для звернення щодо надання (наприклад, для отримання місця виносної торгівлі, чи погодження режиму роботи закладу, надання дозволу на рекламну акцію, розміщення вивісок, реєстрація та перереєстрація громадян в гуртожитках міста, надання дозволу на зрізання зелених насаджень та сухостоїв);

-        основні положення генпланів  та детальних планів територій (усі частини, включаючи текстову та графічну);

-        перелік об’єктів комунальної власності (рухоме і нерухоме майно, підприємства, установи та організації, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади);

-        перелік об’єктів комунальної власності, що передані в оренду чи інше право користування (з даними про умови передачі об’єктів в оренду);

-        перелік вільних земельних ділянок і майнових об’єктів (приміщень) комунальної власності, які можуть бути передані в користування;

-        відомості щодо розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності (мова йде про малі архітектурні форми, так звані МАФи);

-        перелік перевізників, що надають послуги пасажирського автомобільного транспорту, та маршрути перевезення;

-        перелік розповсюджувачів реклами, що отримали дозвіл на розміщення зовнішньої реклами, інформація про рекламні засоби;

-        перелік укладених договорів місцевою владою;

-        місцезнаходження органу влади, поштова адреса, номери засобів зв’язку, адреси офіційного веб-сайту та електронної пошти;

-        загальні правила роботи установи, правила внутрішнього трудового розпорядку;

-        прізвище, ім’я та по батькові, службові номери засобів зв’язку, адреси електронної пошти керівництва та його заступників, а також керівників структурних підрозділів, основні функції структурних підрозділів;

-        розклад роботи та графік прийому громадян;

-        інформація про механізми чи процедури, за допомогою яких можна представляти інтереси та впливати на діяльність місцевої влади (громадські слухання, місцева ініціатива та загальні збори громадян, якщо є положення та процедури, які регулюють їх проведення).

Оприлюднення вищезгаданої інформації регулюється ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», Положенням про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України №835 від 21.10.2015 та ст. 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Набір даних, що оприлюднюються може бути розширений у випадку високого суспільного інтересу (наприклад, за результатами опитування громадської думки) до таких даних чи високої частоти їх запитування.

Важливо! Інформація у формі відкритих даних також повинна розміщуватись та регулярно оновлюватись на Єдиному державному веб-порталі відкритих даних (www.data.gov.ua).

Така вимога ст. 5 та 10/1  Закону України «Про доступ до публічної інформації». Тож у випадку, якщо орган місцевого самоврядування має незручний для користування чи пошуку інформації сайт, а то й взагалі його не має, всю інформацію у формі відкритих даних ми можемо знайти на цьому уніфікованому веб-порталі.

З досвіду спостереження за діяльністю органів місцевого самоврядування відомо, що вищезгадана інформація може бути відсутньою на веб-сторінках, або міститися  у різному обсязі. Тут все залежить від традицій місцевого самоврядування, рівня його відкритості, прозорості та підзвітності, історії розвитку місцевої демократії та сили інститутів громадянського суспільства, які діють у громаді та можуть значною мірою впливати на діяльність органу місцевого самоврядування. Це справді є рушійним фактором змін у практиці інформаційної роботи органу влади. В Україні маємо десятки прикладів успішних практик, де активна громадськість через адвокаційні кампанії, суди та тиск змінювала місцеві ради та їхню практику. Однак, для цього потрібно знати, що повинно бути розміщено на веб-сайті органу місцевого самоврядування середньостатистичного міста.

Інформація про місцевий бюджет, яку визначає ст. 28 Бюджетного Кодексу України, оприлюднюється згідно Закону України «Про доступ до публічної інформації» та забезпечується в доступі згідно Закону України «Про відкритість використання публічних коштів». Бюджету присвячено окремий розділ цього видання.

Апріорі публічною є інформація про витрачання публічних коштів з місцевого бюджету.

Термін «публічні кошти» встановлюється спеціальним Законом України «Про відкритість використання публічних коштів», а у сфері органів місцевого самоврядування означає кошти місцевих бюджетів та кошти комунальних підприємств, у тому числі отримані від їхньої господарської діяльності. Також публічні кошти стосуються господарських товариств, у статутному капіталі яких комунальна частка акцій перевищує 50 відсотків, їхніх дочірніх підприємств, а також підприємств, господарських товариств, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків належить казенним, комунальним підприємствам та господарським товариствам, у статутному капіталі яких комунальна частка акцій (часток, паїв) перевищує 50 відсотків, об’єднань таких підприємств.

 

Згідно Постанови Кабінету Міністрів України №694 від 14 вересня 2015 року «Про затвердження Порядку адміністрування єдиного веб-порталу використання публічних коштів», розміщення цієї інформації відбувається на Єдиному веб-порталі використання публічних коштів (www.e-data.gov.ua) у вигляді наборів відкритих  даних. Це дає можливість відслідковувати рух коштів з місцевого бюджету по єдиному казначейському рахунку. Тож журналіст може легко встановити ким, скільки і на що було витрачено грошей.

Пошук можливий за розпорядниками або трансакціями. Є можливість встановлювати фільтри за областю, ЄДРПОУ платника чи одержувача, часовим проміжком.

Веб-портал забезпечує вільний доступ користувачів до інформації, у тому числі можливість анонімного перегляду (не потрібна ідентифікація користувача). Інформація про платіжні трансакції на єдиному казначейському рахунку оприлюднюється у режимі реального часу та зберігається в режимі вільного доступу протягом трьох років з дня оприлюднення.

Важливо! Відповідальність за неоприлюднену, недостовірну, неточну, неповну інформацію несуть керівники розпорядників та одержувачів коштів місцевих бюджетів, підприємств. Іншими словами, пряму відповідальність в органі місцевого самоврядування нестиме його голова, а в комунальному підприємстві – його керівник.

 

Що цікавого можна дізнатись про голову ради

Однією з ключових посад на місцях є голова. У селах, селищах, містах та об’єднаних громадах голів ще в народі називають мерами. У районах та областях є також голови, вони очолюють ради. Їхні унікальні функції – управлінські, організаторські та представницькі. Від того, наскільки голова відкритий, підзвітній та прогресивний часто залежить розвиток села, селища, міста, району чи області; його співпраця з громадою; залучення інвестицій.

Зазвичай, на веб-сайті органу місцевого самоврядування є біографічна довідка про голову. Ця інформація часто розкриває його освіту, трудовий шлях, громадську діяльність. І чим більша громада, де він головує, тим більше це має значення. Адже погодьтесь, для розвитку, наприклад, міста та життєвого простору його жителів замало лише освіти та професіоналізму. Тут важлива любов до території та її жителів, певний локальний патріотизм і готовність присвячувати свій час, свій інтелектуальний потенціал покращенню соціального клімату міста, економічної спроможності, культурної привабливості. Участь голови у різних суспільно-політичних проектах, як ніщо інше демонструє його бажання змінювати життя довіреної йому території та людей, що на ній проживають.

Стаття 42 Закону України «Про органи місцевого самоврядування в Україні» зобов’язує голову проводити особистий прийом громадян. Інформація про дні місяця, місце, час та способи реєстрації на прийом – повинна бути оприлюднена в приміщенні органу місцевого самоврядування та на його веб-сайті. Стаття 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» вимагає наявності цієї інформації.Потрапити на прийом може і журналіст для того, щоб дізнатися, з чим саме до голови звертаються члени територіальної громади. А ще часто під час прийому міського голови присутні керівники окремих підрозділів виконавчого органу ради, які за підсумками спілкування з громадськістю одразу отримують від міського голови доручення. Так можна дізнатись не тільки про проблеми влади, а й про те, як вона на них реагує і що збирається робити, щоб їх вирішити.

Поширеною практикою на сайті органів місцевого самоврядування є публікація функціональних обов’язків голови та перелік його повноважень. Це дає змогу уявити спектр завдань, що стоять перед ним, та сприяє контролю і прозорості його діяльності (ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації»).

Важливою інформацією щодо голови є коло його радників, що входять у штат органу місцевого самоврядування (тобто є посадовими особами та отримують заробітну плату) чи знаходяться поза штатом (працюють на громадських засадах). Як правило, радники закріплені за окремими секторами діяльності, наприклад гуманітарний, з питань освіти, релігійних питань, інвестиції та зовнішньоекономічної діяльності і т. п. Поза штатом в голови може бути багато радників. Їхня думка  важлива для голови, тому співпраця журналіста з радниками є доволі корисною справою, часто кориснішою, ніж із заступниками міського голови. Інформація про радників також часто розміщена на веб-сайтах органів місцевого самоврядування.

У межах повноважень голова видає розпорядження, які мають бути публічними як на етапі підготовки, так і після прийняття. У тому числі мова йде про кадрові призначення.

Стаття 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» зобов’язує оприлюднювати проекти розпоряджень за 20 робочих днів до дня прийняття  (крім внутрішньоорганізаційних);  та невідкладно, але не пізніше 5 робочих днів після їх прийняття.

Варто звернути увагу, що окремими розпорядженнями голова скликає сесії ради та формує порядок денний засідання. За десять днів до пленарного засідання (не пізніше, а у виключних випадках – не пізніше ніж за день) документ повинен бути оприлюднений, із зазначенням дати, часу та місця.

Щороку, а точніше, не рідше одного разу на рік, голова повинен звітувати про роботу перед територіальною громадою на відкритій зустрічі з громадянами, (ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Такі публічні звіти є дуже важливими, адже, окрім заслуховування інформації про роботу міського голови та підпорядкованих йому органів, у журналістів є можливість поставити запитання про діяльності органу місцевого самоврядування та його результати. Міський голова повинен буде дати відповіді в контексті звіту. Самі ж звіти бувають дуже розлогими та містять мало конкретики, через відсутність певного стандарту за формою та змістом. Однак участь у подібних заходах дозволить журналісту отримати додаткову, пропущену в звіті інформацію. Важливо, щоб звіти також ставали частиною інформації веб-сайту органу місцевого самоврядування.

 

Володимир Феськов, для ІМІ

Ілюстрація Оксани Васьків-Кукул

 

(с) ІМІ, Посольство Великобританії в Україні