Чому не вся публічна інформація є відкритою?

27 січня 2017 13:25

%d0%bf%d0%be%d1%81%d1%96%d0%b1%d0%bd%d0%b8%d0%ba

«Доступ до правди» продовжує публікувати найцікавіші фрагменти посібника «Як оскаржити порушення права на доступ до публічної інформації?», розробленого юристами Центру демократії та верховенства права.

В основу посібника лягли рекомендації щодо оскарження дій розпорядників інформації, які юристи ЦЕДЕМ надавали під час консультування громадських активістів, та напрацьована судова практика.

За якими принципами відбувається обмеження доступу до публічної інформації? 

Закон України «Про доступ до публічної інформації» містить декілька принципів, неврахування яких призводить до тотальних порушень права на інформацію:

Принцип перший: УСЯ інформація, що знаходиться у володінні розпорядника, є ПУБЛІЧНОЮ. Так визначено, у статті 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації». Розпорядники цього не можуть змінити, навіть якщо конкретний розпорядник прийняв рішення, в якому сказано, що певна інформація не є публічною. Подібне рішення суперечитиме вимогам закону, а отже може бути оскаржене. Оскаржувати в такому випадку можна, по-перше, відмову розпорядника надати інформацію, що є у його володінні, бо вона, нібито, не публічна, по-друге, рішення такого розпорядника про визнання інформації, якою він володіє, непублічною (детальніше про це у підрозділі «Відмова розпорядника надати інформацію, якою він володіє»).

Узагальнюючи можна сказати, що термін «публічна» - це загальна назва для усієї інформації, якою володіє або повинен володіти розпорядник, але він не є синонімом відкритості інформації. 


Принцип другий: НЕ ВСЯ публічна інформація Є ВІДКРИТОЮ. Вона буває двох видів: відкрита і з обмеженим доступом (остання, в свою чергу, поділяється на таємну, конфіденційну і службову, які також поділяються на ще багато видів).

 

Принцип третій: публічна інформація є відкритою, якщо інше не передбачене законом. Так визначено у статті 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації». З цього можна зробити щонайменше один важливий висновок: запитувач не зобов’язаний доводити розпоряднику, що запитувана ним інформація є відкритою чи що він має право на отримання саме цієї інформації і яким конкретним актом таке право передбачене. Для отримання публічної інформації треба просто подати запит на інформацію, який автоматично породжує обов’язок розпорядника надати інформацію або обґрунтувати чому вона не може бути надана.

 

Витяг з пункту 5.1 Постанови Пленуму ВАСУ №10

За загальним правилом публічна інформація є відкритою. Винятки з цього правила встановлюються законом (частина друга статті 1 Закону №2939-VІ, частина друга статті 20 Закону №2657-XII). Таким законом є Закон № 2939-VІ. Положенням статті 6 Закону № 2939-VІ, зокрема, встановлено види інформації, до якої може бути обмежено доступ, – конфіденційна, таємна та службова інформація (частина перша), та сукупність вимог, дотримання яких є обов’язковим для обмеження доступу до таких видів інформації  (частина друга).

 

Принцип четвертий: автоматичне обмеження доступу до інформації не передбачене законом. Навіть у випадку, якщо запитувана інформація може бути віднесена до інформації з обмеженим доступом, відмова у задоволенні запиту буде правомірною тільки, якщо розпорядник доведе, що оприлюднення запитуваної інформації, на момент подання запиту на інформацію, може завдати істотної шкоди одному чи декільком охоронюваних законом інтересам, і така потенційна шкода переважатиме суспільний інтерес в її отриманні (тобто застосує «трискладовий тест»). Цього вимагає, вже згадувана і цитована частина друга статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Витяг з пункту 6.2 Постанови Пленуму ВАСУ №10

Відсутність висновку розпорядника інформації щодо наявності хоча б однієї зі згаданих трьох підстав «трискладового тесту» означає, що законних підстав для обмеження доступу до інформації немає, а відмова у доступі до публічної інформації є необґрунтованою.

Тому якщо під час розгляду справи в суді буде з’ясовано, що відмовляючи у задоволенні запиту на інформацію розпорядник не застосовував «трискладового тесту» або застосував його лише частково, то це є підставою для визнання такої відмови розпорядника протиправною. У такому разі суд також може зобов’язати розпорядника інформації повторно розглянути запит і надати на нього обґрунтовану відповідь із застосуванням «трискладового тесту» відповідно до частини другої статті 6 Закону №2939-VІ.

 

Також тут важливо пам’ятати, що трискладовий тест повинен застосовуватись щодо усіх видів інформації з обмеженим доступом, а не тільки щодо службової інформації.

 

Витяг з пункту 5.5 Постанови Пленуму ВАСУ №10

Таким чином, відмова у наданні інформації (тут йдеться про конфіденційну інформацію – примітка авторів) є обґрунтованою у разі, якщо розпорядник в листі вказує, якому саме з інтересів загрожує розголошення запитуваної інформації, в чому полягає істотність шкоди цим інтересам від її розголошення, чому шкода від оприлюднення такої інформації переважає право громадськості знати цю інформацію в інтересах національної безпеки, економічного добробуту чи прав людини.

Витяг з пункту 5.10 Постанови Пленуму ВАСУ №10

Крім того, вказані положення статті 8 Закону №2939-VІ поширюють вимогу застосування «трискладового тесту» (частини другої статті 6 цього Закону) до обмеження доступу до таємної інформації.

 

Із практики: майже всі розпорядники після набуття чинності Закону України «Про доступ до публічної інформації» прийняли внутрішні акти, якими визначили Переліки відомостей, що становлять службову інформацію. У цих актах, часто, є положення, які прямо чи опосередковано суперечать вимогам закону. Наприклад, до службової відносять конфіденційну інформацію або інформацію, яка не може бути обмежена в доступі та інше.

 

Витяг з пункту 5.17 Постанови Пленуму ВАСУ №10

По-перше, Закон №2939-VІ не вимагає обов’язкового складення та затвердження такого Переліку. По-друге, Перелік, у разі затвердження, повинен складатися з абстрактних категорій інформації, яка може бути віднесена до службової, безвідносно до конкретної інформації (конкретного документа). Тобто по суті йдеться про перелік категорій відомостей, які можуть бути віднесені до службової інформації. Перелік слугує для розпорядників та запитувачів тільки орієнтиром щодо інформації, доступ до якої може бути обмежено, у разі, якщо застосування «трискладового тесту» в кожному конкретному випадку надасть підстави для її обмеження (див. пункт 6).

 

Та проблема навіть не в тому, що розпорядники затвердили Переліки службової інформації. Відповідно до закону яка б інформація не запитувалася, чи внесена вона у цей Перелік, чи ні, розпорядник у будь-якому випадку, повинен застосувати «трискладовий тест» для прийняття рішення про задоволення чи відмову у задоволенні запиту.

 

Судова практика: часто суди звертають увагу розпорядників інформації, що надання документу грифу «Для службового користування» не є автоматичною підставою для відмови у наданні інформації. Розпорядники зобов’язані застосовувати «трискладовий тест» при розгляді запиту. Необґрунтована відмова надати інформацію є незаконною.

Витяги з судових рішень:

«…Однак, відмовляючи у наданні копії листа (розпорядження) з тих підстав, що дана інформація належить до службової інформації, відповідач не виконав вимоги закону, оскільки не застосував "трискладовий тест" та не перевірив, чи має такий документ інформацію, доступ до якої необмежений. Тобто, якщо запит на отримання публічної інформації містить вимогу надати документ, що містить інформацію з обмеженим доступом (тобто ту, до якої застосовується "трискладовий тест"), відповідач як суб'єкт владних повноважень зобов'язаний згідно ч. 7 ст. 6 Закону України "Про доступ до публічної інформації" надати інформацію, доступ до якої не обмежений, якщо в цілому документ, що містить запитувану інформацію, наданий бути не може. Однак, відповідачем зазначені вимоги закону не були виконані, оскільки відповідач повністю відмовив у задоволенні запиту про надання публічної інформації, мотивуючи тим, що запитувана інформація є службовою» (Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 18 квітня 2016 року у справі №  808/1093/16)

Під час розгляду справи судами попередніх інстанцій не встановлено, а відповідачем не доведено, що інформація, яку запитував ОСОБА_3 може завдати шкоду від її оприлюднення (Постанова Вищого адміністративного суду України 06 квітня 2016 року у справі за №К/800/25322/15)

 

Для скаржника на замітку: як вже зазначалося, є чимало положень законів України, що прямо визначають, яка інформація не може бути обмежена у доступі за жодних умов.

 

Що таке безумовно відкрита інформація?

Визначена законом інформація, доступ до якої не може бути обмежено.

Витяг з пункту 7.1 Постанови Пленуму ВАСУ №10

При здійсненні правосуддя суди повинні виходити з того, що законами України встановлено категорії інформації, обмеження доступу до яких заборонено. Така інформація надається у відповідь на запит без застосування «трискладового тесту».

 

Посібник підготовлено експертами Центру демократії та верховенства права за підтримки Уряду Швеції. Думки, висновки та рекомендації належать авторам та упорядникам цього видання і не обов’язково відображають погляди Уряду Швеції. 

Читайте також:

ЦЕДЕМ: Як оскаржити дії розпорядника до його керівника?

ЦЕДЕМ: Чому варто звертатися з позовом до суду? 

 

ЦЕДЕМ: Чому варто оскаржувати відмову в доступі до Омбудсмана?